现代预算管理的五大原则.docVIP

简介：预算是一个把政策转化为行动的集中工具，它起源于立法责任的需要。在早期阶段，政府预算依据的是经验而不是理论，但现在已受到政治学、经济学、公共管理学、会计原则以及其他社会学科的广泛影响；预算编制尤其如此，它是现代管理理论中的重要坏节（管理的内涵可用字母缩写为POSDCRB，即规划、组织、人员配备、指导、协调、报告和预算编制），由于人们对预算同经济的相互关系的有了进一步的认识，经济分析已成为预算编制的一个重要组成部分。 关键字：政府,预算管理,原则 预算是一个把政策转化为行动的集中工具，它起源于立法责任的需要。在早期阶段，政府预算依据的是经验而不是理论，但现在已受到政治学、经济学、公共管理学、会计原则以及其他社会学科的广泛影响；预算编制尤其如此，它是现代管理理论中的重要坏节（管理的内涵可用字母缩写为POSDCRB，即规划、组织、人员配备、指导、协调、报告和预算编制），由于人们对预算同经济的相互关系的有了进一步的认识，经济分析已成为预算编制的一个重要组成部分。 一、现代预算管理的五大原则 　　1．统一性原则 　　理想的情形是：预算包含政府的一切财政事务和同财政活动相关的事务，应向决策者和管理者提供关于公共部门事务的全面图象。但是，由于种种原因，在所有国家中，总有一部分政府收支活动、主要是“非正规”的收支活动，并未进入政府预算。典型的例子是：（1）由各种形式的税收减免政策所放弃的财政资金；（2）由各种形式的政府管制所转移的财政资金（如管制房租相当于对房东的征税和对租房者的财政补贴）；（3）由政府的贷款担保形成的“或有负债”，这三项通常都没有进入政府预算。 　　在中国，许多政府性收费、基金、罚款和乡镇的“自筹资金”，长期末纳入正规的政府预算。因此，现实中的政府预算，充其量也不过是反映政府活动的一部分而不是全部。但是，最近数十年来，政府预算的范围逐步扩展，从而展现出更多的政府活动，并要求进一步提高公共财政活动的透明度。 　　按照预算管理的统一性原则，可能有必要编制“法规预算”，因为政府的法规及对法规的遵守具有直接的或间接的财政含义：减税形成隐含的政府支出－－税式支出，违法产生的罚款增加了政府收入。有人提出，法规或遵守法规导致的收文变动应该通过编制预算而数量化，并提交立法机关审批。法规预算的目的在于确定法规的成本和效益。这对决策可能没有决定性影响，但使定期检查成为可能，并有利于防止把效益视为持久的或正常的这种先验性假定。随着法规及其引发的隐含的收支变动的增长，注意力转到法规预算是自然的。在美国，预算已包括税收支出估计。在德国，预算每两年附有税收支出的报告。当然，对法规预算也有一些反对意见。人们认为，确定法规的成本和效益是困难的，并且由于缺少公认的会计基础而更加复杂。 　　2．年度性原则 　　该原则要求每年都向立法机关呈递预算。在早期，预算以确立立法机关的职责为目的。立法机关经过与君主政体的长期斗争，终于取得了课税权和批准税收提案的权力，之后，注意力便转向支出控制上，结果，要求每年提送预算报告。因此，对于立法目的、也仅仅是对于立法目的而言，预算必须是年度性的。 　　3．合法性原则 　　预算须经立法机关批准，受立法机关约束；而立法机关也只有依据预算才可调动资金。在美国，预算实际上是由立法机关编制的。 　　合法性涉及到在立法机关批准预算期间预算执行所采用的程序。在许多情况下，预算在财政年度开始后尚未经立法机关批准，此期间政府的开支所需要的资金，美国规定由立洁机关临时解决；英国则通过“暂准拨款”临时解决，一般可批准所需资金的1/4；在荷兰、葡萄牙和拉丁美洲国家，预算批准期间，行政部门可以开支，但是每月金额不得超过上年同期水平。 　　4．透明性原则 　　预算应成为公开性文件，其内容能为全社会所了解。 　　5．明确性原则 　　预算应易于为公众及其代表所理解和审查其内容。 　　预算编制是一个复杂的过程，包含许多部分；预算编制又是一个政治权力运作的过程，据此，预算的编制应能够明确地表述政府支出的目的。 　　预算编制涉及的主要议题之一是预算的准备期应该多长较宜。预算准备期是指从中央机构发出预算编制指示（预算通报）到行政机关预算定案提交立法机关批准前的时间跨度。有些国家下年度的预算编制是在当年预算批准后不久开始的。英国和瑞典就是如此，大约是在实际提交预算一年前，就把概算编制通报分送给各支出机构。在美国，预算日程表在提交预算的18个月前就开始了，大约在预算生效前的11-12年月，国会就进行考虑。举例来说，1997-1998财政年度的预算编制工作，从1996年3月份就开始准备预算申请；在秋季，总统及行政管理和预算局审查预算申请。根据1985年通过、 1986年开始执行的预算程序法的规定，不管国会何时集会，总统每年必须在1