检察建议要注重规范性与实效性以上海市检察机关为例.docVIP

检察建议要注重规范性与实效性以上海市检察机关为例 　　人民检察院是国家法律监督机关，检察建议则是由法律监督权派生出来的一种权力或职能，它是检察机关法律监督权的自然延伸，并为检察机关实现法律监督职能服务。本文从我国检察建议的司法实践出发，以上海市检察机关为例，立足于诉讼价值的高度对检察建议宏观架构进行实证分析。 　　检察建议运行现状 　　近年来，上海市检察机关围绕与检察工作密切相关的重点地区、重点人群和重点领域，加强工作规律的探索，创新工作方法，形成了有上海特色的经验和机制。如针对办案中反映的社会管理问题，建立快速反应机制，探索检察建议综合报告制度，进一步提高检察建议的针对性、可行性和规范性；对项目推进过程中遇到的新情况、新问题，拓展检察建议的新途径和新手段；进一步加大法制宣传工作的力度，对检察建议工作要充分报道，扩大社会影响。 　　据统计，2009年以来，上海市检察机关共制发检察建议3482份，收到回复2860份，总回复率达82.1%。六年间，全市共向行政机关制发检察建议1322份，向司法机关制发812份，向企事业单位制发510份。 　　上海市检察建议工作特点 　　结合2015年上海市检察机关开展的检察建议工作检查情况，检察建议工作具有以下特点： 　　一是制发对象上有所侧重。上海市人大常委会于2009年末作出《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》（以下简称《决议》），此后全市检察机关更加重视向行政机关发出检察建议。2009年，全市各级检察机关向行政机关制发涉案检察建议90份，占全年总数的17.5%；2011年则上升至214份，同比增长81.4%，相比2009年增长137.8%，此后年度均有不同程度的增加。 　　二是建议内容突出重点。制发改进管理监督、规范监管活动类检察建议是检察机关延伸法律监督职能，参与加强和创新社会管理的主要方式。近年来，全市各级检察院在制发堵漏建制、完善管理等改进、规范监督管理类检察建议的力度明显增强。 　　三是各级领导更加重视。《决议》颁布之后，全市各级检察机关更加注重运用《检察情况反映》等向市、区各级领导报告重要检察建议有关情况，有力地推动了建议的落实。此外，检察建议的内容也发生了明显变化，从重视个案中反映的问题到越来越重视发现、提出和解决一类问题。 　　四是建议触角延伸、作用显著。上海市检察机关注重在办案中运用检察建议，多角度参与社会管理创新，检察建议工作成效明显，对于完善社会管理机制、强化社会管理服务发挥了积极作用，并形成了上海检察工作的新亮点。一般而言，检察院的各个业务部门均可制发检察建议，适用范围较广，尤其是对办案过程中的类案问题、涉案单位的内部管理问题等适用较多。 　　五是检察建议的回复率逐年上升。近年来，检察建议的发文数、回复率均呈上升趋势。通过检察机关的大力宣传，社会各界对检察建议的接受度日渐提高。许多涉案单位在接到检察建议不久，便以书面形式函复，并提出不少加强内部监督和管理的措施。可见，检察建议的柔性监督作用在不断显现，其参与社会管理的职能在不断加强。 　　检察建议实施过程中出现的问题 　　当前，我国正处于社会转型期和矛盾凸显期，这一时期将持续多长时间并没有确定的答案。因此，检察建议赖以存在的观念成因、体制成因都必将在一定范围内长期存在，这是检察建议正当性的社会基础。没有重构的解构是不负责的。立足于此，完善检察建议的基本思路是，寻找检察建议运行中的问题短板，尽可能发挥检察建议的长处，增强检察建议的刚性。 　　近年来，上海市各级检察机关普遍实施检察建议制度，检察建议的制发数、回复率均呈上升趋势。但通过统计数据和分析，检察建议依旧存在不容忽视的问题，值得研究。 　　1. 格式不规范、分析不深入、内容不全面，弱化了检察建议的实施效果 　　检察建议的份量取决于建议的内容是否切中要害。但从各级检察机关已制发的检察建议来看，有的检察建议对案件发生的原因、特点和规律缺乏深入细致地分析，或虽有分析但内容空洞无物，整改措施和建议不具体，缺乏针对性和可操作性。 　　2. 反馈、落实、跟踪、督促缺乏配套工作机制 　　实践中，各级检察院的业务部门在送达、反馈、督促、跟踪回访等工作环节缺乏统一的规范和操作程序。被建议对象往往是认为检察建议的内容有道理、符合自身实际需要的，才会照办或者采纳；反之，就会置之不理，顶多礼貌性地回复一下了事，使检察建议成了书面的文来文往，未达到预期的法律效果和社会效果。 　　3. 知晓度、权威性和执行力的不足，制约了检察建议工作的发展 　　检察建议不具有法律上的强制执行力，对检察建议的接受者来说，由于存在对检察建议的错误认识，认为检察建议既然是“建议”，就不具有法律属性和约束力的特征，是否采纳取决于自己，对检察建议采取置若罔闻或者消极敷衍的态度，