欧盟对塞尔维亚和黑山政策评析.doc

欧盟对塞尔维亚和黑山政策评析——从“联盟”到“双轨” 刘作奎 　　[内容提要] 2002年3月，在欧盟的协调下，南斯拉夫联盟共和国改建成新的塞尔维亚和黑山“国家联盟”。建立一个“功能性联邦”是欧盟对塞黑政策的基本前提，通过条件限制促使行将分裂的塞黑形成稳定的联邦统一体，借助稳定和联系进程框架下的入盟吸引力来根除塞黑冲突和分裂的种子，以上内容构成了欧盟解决塞黑冲突的基本政策框架。但这一框架并没有解决冲突双方的基本矛盾。没有充分考虑冲突双方的特殊情况、片面追求通过条件限制来实施外部压力以及欧盟政策的“支柱化”是失败的主因。最终欧盟不得不放弃“联盟”而转向“双轨”政策。 　　[关键词] 欧盟，塞尔维亚，黑山，国家联盟，“双轨”政策 　　[作者简介] 刘作奎，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。 一 欧盟在塞尔维亚和黑山的利益及政策 　　(一)欧盟在塞尔维亚和黑山[1]的利益 　　西巴尔干的和平、稳定和发展与欧盟利益攸关。它地处欧洲心脏地带，政治和经济形势常常处于不稳定状态，安全形势堪忧。欧盟最为担心的是，该地区猖獗的走私活动、有组织犯罪以及汹涌的难民潮会对其成员国产生危险的溢出效应，甚至危及欧盟及其成员国的安全。对于欧盟而言，塞尔维亚和黑山最有可能成为这种危险的动荡源，它不仅位于冲突的多发地带，而且这里发生的政治、民 族和宗教冲突在西巴尔干极具代表性。 　　面对身边这么一个动荡的地区，在南斯拉夫联邦解体后很长一段时间内，欧共体/欧盟却没有明确和连续的巴尔干政策。对此失误，欧盟并非没有觉察。主管扩大事务的欧盟委员会委员欧利·瑞恩(OlliRehn)曾明确表示：“20世纪90年代，当巴尔干战火焚烧的时候，布鲁塞尔在大部分时间里碌碌无为，这种事情不能再发生了。欧盟在西巴尔干的成功可以看成是其外交政策效力的最好试金石。”[2]换而言之，如果在该区域没有成熟的和良好的外交表现，那么欧盟作为一种民事力量在全球的公信力将遭受很大的打击。 　　欧盟在南斯拉夫解体尤其是在科索沃危机中的表现的确差强人意，因为军事打击能力的脆弱而被大西洋彼岸的盟友乃至国际社会称为“经济巨人、政治侏儒”。而且，众所周知，欧盟本身的创建即是一个解决冲突的成功范本。基于上述原因，不难理解在解决西巴尔干危机，尤其是塞尔维亚和黑山问题上，欧盟介入动机之所在。 　　(二)欧盟对塞尔维亚和黑山政策的核心 　　欧盟在西巴尔干地区政策的核心是阻止该地区国家的进一步分裂。欧盟一直致力于借助入盟这个颇具吸引力的目标来阻止相关国家潜在的分裂态势。就塞尔维亚和黑山关系而言，欧盟的立场是保留塞尔维亚和黑山在宪法上的联系 性，与欧盟共同缔结一个《稳定和联系协定》，并作为一个单一的国家加入欧盟。从2000年10月米洛舍维奇政权垮台到2002年《贝尔格莱德协定》的签署，欧盟力求寻找一个新的宪法来保证这两个共和国联为一体，塑造一个“民主的黑山存在于民主的南斯拉夫联盟之中”[3]的格局。欧盟强调，“通过一个重新调整的功能性联邦国家内的建设性合作”来解决塞黑关系问题。[4]它认为，建立一个“功能性的联邦国家”将为塞黑国家内部改革以及加入欧盟创造必要的条件，最为重要的是它解决了该地区的不稳定问题。 　　首先，欧盟认为塞黑的分裂态势具有潜在的危险性，并可能加深黑山在独立问题上已经存在的政治分裂。欧盟根据在黑山的多份民意调查认为，黑山支持和反对独立的人数一直差别不大，在这种情形下若黑山独立势必造成内部纷争，黑山的稳定性无法得到保障；[5]其次，欧盟关注的是黑山这个小国的生存能力。黑山人口仅有68万，而且经济问题缠身。经济领域的腐败、走私和有组织犯罪活动泛滥，国家领导人甚至总统本人都受到了经济犯罪的牵连。许多重要经济部门的活动有40%至60%与黑市有关——主要涉及倒卖汽车和走私香烟，而且越来越多的证据表明黑山扮演了国际人口贩卖、卖淫嫖娼中心和中转站的角色。如果草率地让它独立出去，很有可能成为欧盟身边新的动荡之源；第三，欧盟担心承认黑山独立会过早地刺激国际社会对科索沃的地位作出决定，目前国际社会一直无法就科索沃问题达成一致。与此相反，一个新的联邦国家则能为科索沃融入到前南斯拉夫提供一个框架和样板；第四，黑山的独立会导致后米洛舍维奇时代初期的塞尔维亚政治更为激进。在塞尔维亚内部，它有可能点燃在伏伊伏丁那的匈牙利人和在桑扎克的波斯尼亚人的领土收复主义活动，也可能造成在波斯尼亚和马其顿的阿尔巴尼亚人的民族统一主义浪潮，这些都会加剧地区 的动荡；最后，基于技术因素和经验主义的考虑，欧盟认为，过去的东扩进程表明，前南斯拉夫的进一步分裂可能会导致西巴尔干入盟减速，地区稳定的目标就会被拖延。吸收三个新成员(塞尔维亚、黑山和科索沃)将比吸收三个松散的实体组成的联盟更复杂更耗时间。[6]总之，欧盟担心西巴尔干的瓦解和进一步分裂会在这个饱