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都市更新期末報告 都市更新 — 困難與信任 指導老師: 陳肇堯 老師 學 生: 4960T079 郭玉嬋 前言： 都市更新是都市既成環境的再造，也是都市永續發展與都市競爭力提昇的重要手段(Sassen，1991)。台灣在90年代開始推動都市更新，1998年通過(都市更新條例)，除使都市更新的推動具有法源效力外，近年更針對都市更新所遭遇課題，逐漸放寬法令及容積獎勵，以加速都市環境的改造。台灣實施都市更新以來，由於權利關係的複雜性及未考慮都市環境再造隱含交易成本的問題，使得都市更新績效不彰，例如土地整合過程中出現地主堅持或拿翹的問題(holdout problem)，無形中增加土地開發成本，延宕開發時效(Miceli and Sirmans，2007)；除產權因素外，都市更新後權利關係人對於分回面積或位置各有堅持，涉及權利分派問題，更增加都市更新推動的難度。 都市更新的特性 都市更新是針對都市寙陃衰敗地區所進行長期且連續的改造過程(Hall and Hickman，2002)，它具有以下幾個特牲：在產權方面是細化複雜的，一般而言，具備更新條件的地區大都屬於都市早期發展地區，其建築物低矮老舊、巷弄狹窄彎曲具公共設施不足，土地產權經過繼承極導致細化程度嚴重，權利關係複雜。在社會經屬性上是異質的，由於每個都市更新地點地理位置上的不同，其所具有的社會經濟屬性也有極大的差異。在行動上必須是集體行動，但集體行動結果不一定能產生集體利益或公共稅益，因現實環境中總會有不配合、等待搭便車或積極尋求利益的行動者，這種搭便車心態與製造衝突的作法，常是集體行動困難根源，也是造成都市更新事業阻力的原因。此外，更新完後會有正面外溢效果產生，增加社會整體利益；基於以上多面向特性，都市更新是一個複度相當高的土地開發與整合事業。 二、都市更新的困境 都市更新推動績效不彰來自於地主、權利關係人與實施都等更新行動都對於更新認知差異與權利變換共識無法達成，造成彼此不信任和不合作行為。不合作行為不僅延遲都市環境改善時程，更增加許多交易成本，使都市更新推動更為困難，以下分析造成都市更新困境的六大原因，做為後續提出都市更新制度建議的參考。 (一)、少數堅持者行為：少數堅持者的拿翹行為是都市更新推動中常見的現象，其主要是投機心態造成，土地所有權人或權利關係人在更新過程中，基於私有財產權獨占權力的展現或尋租行為，對於權利獨占權力的展現或尋租行為，對於權利要價會高於真實價格，這個結果使得實施者可能採取縮小都市更新的規模的策略，以減少協商成本；或因新規模的策略，以減少協商成本；或因開發時程延宕、交易成本過高，最終放棄開發整合，導致更新閉鎖。 (二)、策略性要價行為：都市更新過程中如果存在較多小地王，產權細化程度較高時，小地主的要價可能會比大地主來得高，這是小地主的策略行為，因為小地主土地持分面積小，在協商過程中採取高索價策略，其總金額相對於大地主而言，對都市更新的影響較小，實施者求都市更新順利推展，會同意小地主的要價行為，因為地主策略性行為導致都市更新成本的增加，其增口部份可視為交易成本，該成本無論是由實施者承擔或其他地主吸收，對於其他參與都而言都是一種權利的剝削(Olson，1965)，除此之外，策略性要價行為會拖延協髚時間，進而延緩都市更新整體開發效率。 (三)、搭便車行為：公共財貨因有非敵對性、非排他性和聯合消費性，所以會有搭便車行為，都市更新完成後具有外溢效果，屬於一種公共財貨，所以會有搭便車行為的產生，這種現象伴隨著少數堅持者而存在，因存在少數堅持或策略性行為者，會誘使其他土地所有權人搭便車直採取同樣的行動。不過，搭便車行為者目的在獲取較多的分配利益，不似少數堅持不願意參與更新者可能存在其它個人因素。所以，在都市更新過程中必須區分搭便車者和少數堅持者，以避免產生更多交易成本。 (四)、資訊不對稱現象：由於都市更新推動過程中充滿著不可預期和不確定性，使得地主的決策理性受限，再加上土地合併市場的特殊性，一般而言，實施者較地主掌握更多資訊，形成資不對稱的現象；在資訊不對稱的情況下，資訊充分者欺騙隱瞞資訊不足者的機率增口，形成不信任的交易氣氛，如此便會延長協商時間，此種欺瞞現象可能出現在地主與地主間，也可能出現在實施都與地主之間，例如在土地合併的討價還價過程中，實施者故意低估開發案的效益，對地釀開出較不優渥的條件，期望地主在利益分享的過程中獲得較少的利益，而自己分派較多的開發利得；欺瞞行為的出現會產生彼此的不信任，一互有猜忌現象，都來更新談判協商破局機率大增，都市更新的推動更加困難。 (五)、不信任行為：新古典經濟學假設人類行為是理性的、自利的，沒有所謂信任問是。新制度經濟學認為人類行為並非完全理性，同時存在利他行為。信任是許多經濟交易必須的要素，