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中国地方政府财政收入来源及其规模 刘志广 （中共上海市委党校经济学教研部，200233） [内容提要] 在1994年分税制改革框架下，地方政府的财政收入按照财政收入来源主要可分为税收收入、中央转移支付收入、非税收入、债务收入和制度外收入。财政部的决算数据能够说明地方财政收入的一般预算规模和中央转移支付对平衡地方财政收入的作用，但却不能够说明地方政府财政收入的实际来源和规模。在中国很多地方政府财政收入中，非税收入的比重超过了税收收入，但很多非税收入并没有被纳入统计，也没有被纳入进预算内管理。中国地方政府的债务规模也达到了惊人的规模。因此，综合来看，中国的宏观财政负担非常重。近年来地方财政改革的目标主要集中于规范地方政府财政收入管理和平衡地方政府收支，取得了积极的成效。今后改革的方向需要进一步聚焦到公共财政制度建设上来，在促进地方政府职能合理化的基础上使地方政府的财政收入来源及其管理更加符合建设现代国家和保证经济持续稳定增长的要求。地方政府职能的合理化决定了地方财政收入的规模和财政资金的使用效率，而财政收入的来源及其管理则决定了国家性质和命运。 [关键词] 中国地方政府 财政收入 财政收入来源 财政收入规模 中图分类号：F812.43 文献标识码：A 前言 2009年8月，福布斯杂志推出了2009年全球税负痛苦指数排行榜，中国大陆排名全球第二税负痛苦地。事实上，自2000年中国大陆开始进入福布斯的统计开始，中国的排名就一直非常靠前。虽然福布斯的全球税负痛苦指数的计算缺乏科学性，但正确估计中国的宏观税负是件非常艰难的事情，甚至可以说是不可能的，其中非常重要的原因就是我们缺乏关于中国政府财政收入的准确数据，特别是地方政府财政收入的准确数据，而这也使得大多数基于《中国统计年鉴》和各省市统计年鉴公布的数据进行的研究与实际情况相比存在很大的偏离。本文希望对中国地方政府财政收入的基本情况进行探索，第一部分主要介绍中国地方政府财政收入的构成情况；第二部分主要分析中国地方政府的财政收入规模；最后提出关于中国地方财政收入改革的主要思考。 一、中国地方政府财政收入构成 1950年以来，中国国家财政制度经历了三个不同的历史阶段：1950年至1979年为统收统支阶段，1980年到1993年为分灶吃饭与财政包干阶段，1994年至今为分税制阶段。在统收统支的30年间共产生了7种财政管理模式，在分灶吃饭与财政包干的14年间共产生了3种财政管理模式（如表1所示），在不同的财政管理模式下，地方政府财政收入的构成都存在明显差异。1994年分税制改革后，中国中央政府与地方政府的财政关系趋于稳定，但一些主要税种的分享比例也经历了调整，比较大的有1997年对证券交易印花税、金融保障营业税分享比例的调整，2002年对企业所得税和个人所得税分享比例的调整，2004年对出口退税负担比例的调整以及2008年对跨省市总分机构企业所得税分配办法的调整等。 表1 1950年以来中国国家财政制度与财政管理模式 实行时间 财政管理模式 统收统支阶段 1950 高度集中，统收统支 1951-1957 划分收支，分级管理 1958 以收定支，五年不变 1959-1970 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变 1971-1973 定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定 1974-1975 收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干 1976-1979 定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变 部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成” 分灶吃饭阶段 1980-1985 划分收支，分级包干 1985-1988 划分税种、核定收支、分级包干 1988-1993 财政包干 分税制阶段 1994年至今 延用包干制下中央地方财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数；逐步建立较为规范的转移支付制度 1994年分税制改革确定了中国地方政府现有税收收入构成，主要包括中央与地方共享收入以及地方固定收入（如表2所示），但这不是中国地方政府财政收入的全部，甚至对很多地方政府而言还不是地方财政收入的首要构成。综合国家财政部地方财政收入决算表、国家财政部《关于加强政府非税收收入管理的通知》和地方政府财政收入实际，本文认为，中国地方财政收入构成可以按照财政收入来源和财政收入管理两种方式进行分类：按照财政收入来源（分类A）可以将地方政府财政收入分为税收收入、中央转移支付收入、非税收收入、地方债务收入和其他收入；而根据财政收入的管理方式（分类B）可分为预算内收入、预算外收入、债务收入和制度外收入（如表3所示）。本文主要按照财政收入来源对地方政府财政收入进行研究。 表2 1