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行政法学研究 年第 期 2013 3 德国《信息自由法》中的 “过程性信息”保护 龙 非 (北京市第一中级人 民法院，北京 100040 法官) 摘  要： 德 国 《信息自由法》对于过程性信息保护有直接的法律规定，但对于过程性信息的保护 有诸多严格的限制，包括内容的限制和期限的限制 ：首先，严格区分讨论的过程信息与讨论所依据的 事实材料和结果信息，前者免于公开，而后者则不能免于公开 ；其次，作为最终行政决定的直接准备 性工作和前置决定在最终决定结束前免于公开，但在行政程序结束后也不再受到保护。 关键词：信息自由法 ；信息公开 ；公务信息 ；过程性信息 中图分类号 ：DF3 文献标识码 ：A 文章编号 ：1005-0078 （20 13）03-138-06 引 言 所谓 “过程性信息”，或者 “过程信息”、“决策信息”，按照有的学者观点，是指 “行政机关在作 决定之前的准备过程中形成的文件”。①也有的学者认为这一概念所表达的内容是指 “在审议、讨论过 程中的政府信息”，或者 “正在调查、讨论、处理过程中的”政府信息。②目前就规范依据层面，明确 采用 “过程性信息”这一概念的是 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发 [20 10]5 号），其中规定：“……处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于 《条例》所指应 公开的政府信息。”最高人民法院在制订 《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的过程中， 也曾试图对过程性信息的公开予以限制，即 “尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可 能影响正常行政管理活动和行政目的实现的”作为不予公开的条件，但该规定最终仍被删除。③不过， 过程性信息对目前政府信息公开工作和司法审判所带来的挑战并不因此消弥。一方面是国办发[20 10]5 号文件的效力层级不高，能否直接援引适用仍存疑问；更重要的是，即使从理论层面来看，虽然相关 规定和文献对于 “过程性信息”大致的内涵没有太大争议，但其外延范围却争议极大，因此即使认可 过程性信息不予公开，其判断标准仍相当模糊。由于国内立法的缺失，对域外相关规定和司法实践的 研究显得更为必要，本文拟围绕德国 《信息自由法》（Informationsfreiheitsgesetz, IFG ）上对涉及 “过程 性信息”的相关规定和司法裁判进行研究，以期对国内研究有所裨益。 德国《信息自由法》以及相关理论文献中，并没有“过程性信息”这样的概念，不过在《信息自由法》 的相关条款中，还是有部分条款直接涉及过程性信息的保护问题 ：（1）《信息自由法》第2 条第 1 款 第2 句 ：“并非前置程序中应当制作的草稿以及笔记，不属于本法所称公务信息”。（2 ）第3 条第3 款b 项规定：“如果会对行政机关之间的沟通产生损害，则申请人无权获得该信息”。（3 ）第4 条第1 款： “如果申请的信息是最终决定的草案或者直接为最终决定的作出而做的准备性工作或者前置性决定， 且提前公开上述信息会对最终决定的效果或者之前行政机关已经采取的措施造成破坏性影响，则上 ①李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社20 11 年版，第261 页。 ②参见杨小军：《过程性政府信息的公开与不公开》，载 《国家检察官学院学报》20 12 年第2 期。 ③李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社20 11 年版，第266 页。 138 龙 非:德国《信息自由法》中的“过程性信息”保护 述申请应被拒绝。”除此之外，《信息自由法》中诸如像 “公共利益”、“国防安全”、“内政外交安全”、 “经济利益”、“社会安全”这样的概括性条款在适用过程中或多或少也会涉及某些过程性信息的保护 问题，但这种保护是概括和间接性的，本文主要围绕那些直接针对过程性信息作出的规定进行研究。 一、非属公务信息的草稿、笔记 《信息自由法》第2 条第1 款主要是对 “公