中国农村反贫困面临困境与制度创新-中国国际扶贫中心.DOCVIP

中国农村反贫困面临困境与制度创新 王耀武 (中国人民大学行政学系,北京　100872) 2008年　第2期兰　州　学　刊·社会学研究 [摘要]改革开放以来,中国农村反贫困取得了巨大的成绩。但是,当前反贫困面临突出的困境,表现为减贫效用递减、制度治理滞后、瞄准机制失灵和漏斗效应明显。如何着眼多维视角,立足强化公共服务,在剖析贫困人口结构变化基础上,引入有限福利制度,从而突破反贫困的困境,对于加快社会主义新农村建设,全面建设小康社会具有极其重要的战略意义。 [关键词]　反贫困;制度困境;制度创新 [中图分类号]C913　　〔文献标识码〕A　　〔文章编号〕1005-3492(2008)02-0100-03 作者简介:王耀武,男,山西武乡人,中国人民大学行政学系博士生,山西省阳曲县政府副县长,主要研究方向为行政改革。 　　20世纪90年代中期以来,中国农村反贫困步伐明显放缓。这是因为在反贫困的运行过程中,无论是贫困内涵的理论把握、贫困人员的结构改变,还是对因公共供给不足而返贫的现实认识以及贫困的制度设计都存在着缺陷和误区。因此,要治理贫困恶性循环就必须从多维角度出发,对当前反贫困进行全方位分析,找准中国反贫困面临的困境,选择新的符合科学发展观与和谐社会要求的反贫困政策路径,努力探索适应新时期反贫困工作的理论架构。 一、当前中国农村反贫困面临的困境 基本解决农村贫困人口的温饱问题只是完成反贫困这一历史任务的阶段性成果。在此基础上使贫困地区的人民生活实现小康,进而过上比较宽裕的生活,需要一个长期的奋斗过程。随着中国改革开放和现代化建设事业的发展,随着中国综合国力的不断增强,中国的农村扶贫开发必将取得新的成绩。但是,当前中国农村反贫困面临着突出的困境。 (一)开发式扶贫减贫边际效用递减 从1978年到2005年,中国的扶贫开发大致经过了四个阶段:体制改革推动扶贫阶段(1978—1985年),据统计,从1978年到1985年,农民人均纯收入增长了2. 6倍;没有解决温饱的贫困人口从2. 5亿人减少到1. 25亿人,占农村人口的比例下降到14. 8%;贫困人口平均每年减少1786万人。大规模开发式扶贫阶段(1986—1993年),经过8年的不懈努力,到1993年国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483. 7元;农村贫困人口由1. 25亿人减少到8000万人,平均每年减少640万人,年均递减6. 2%;贫困人口占农村总人口的比重从14. 8%下降到8. 7%。扶贫攻坚阶段(1994—2000年),截至2000年底,“八七计划”目标如期实现,中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。未解决温饱的农村贫困人口减少到3000万,贫困发生率下降到3%。[1]综合治理贫困阶段(2001年—现在),根据国务院扶贫办最新统计,截至2006年底,中国农村还有2148万人年收入低于693元的绝对贫困线,属“赤贫人口”; 5000多万人年均收入不足1000元,称为“低收入人口”。 进入21世纪后,政府扶贫的绩效在递减。国际经验表明,当一个国家的贫困人口比例低于5%时,单靠扶贫很难奏效。事实上,中国经过20多年扶贫后,真正具有“造血”功能的贫困人口已基本脱贫。现有2000多万赤贫人口一半以上居住在山区,有接近一半的农户人均土地不足1亩,他们受教育程度很低,有相当比例的是文盲,有的常年生病,加之生产生活条件恶劣,主要靠农业为生。这些人的脱贫,大多只能靠“输血”解决。政府对他们给予持续、稳定的基本生活救助,显得极为重要且迫切。而惟一能够实现这一目标的,就是在农村建立最低生活保障制度。西方发达国家的反贫困经验也表明,对于进入最后阶段的扶贫人群,开发式扶贫收效甚微。新时期的中国贫困地区相对来说,自然经济条件更差,贫困群体越来越小,分布更加分散,脱贫标准要求更高,反贫困的难度更大。因此,要解决最后2148万贫困人口问题,单靠开发式扶贫难以奏效,必须统筹使用救济式与开发式并重的方式才能真正解决中国的贫困问题。 (二)思想认识不足制度治理滞后 中国目前的反贫困不仅是一个经济问题,而且也是一个政治问题。在反贫困的运行过程中,无论是对贫困内涵的理论把握,贫困人员的结构改变,还是对因公共供给不足而返贫的现实认识以及反贫困的制度设计都存在着缺陷和误区。 首先,对贫困内涵的理解偏窄。传统的反贫困战略仅仅关注农村收入的绝对物质贫困是远远不够的,贫困还应该包括文化、卫生、健康等方面的严重缺乏,特别是联合国开发计划署(KLBM)提出人类发展指数和数字鸿沟以后,这大大扩展了贫困的内涵与外延。[2]根据联合国开发计划署的定义,人类贫困是指缺乏基本的人类能力,不识字、营养不良、较短的预期寿命、健康水平低下、可预防性疾病的侵害、缺乏社会保障等。从人类发展