公共事业治理缘起、结构与模式.PDFVIP

《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005 年 公共事业治理：缘起、结构与模式 席 恒 摘 要：公司治理和政府治理的发展，为在政府之外实现社会大多数成 员公共利益而提供公共物品的公共事业治理提供了有力的借鉴。本文通过 对政府治理过程的分析，认为公共事业治理缘于政府治理创新和公共事业 组织所承担的公共责任。并运用结构-功能主义的分析框架，分析了公共 事业治理的结构与模式。 一、治理及其意义 “治理”（Governance）问题最先来自于经济学对企业的研究。1991 年开 始发源于英国，之后在国际社会广泛开始了一场声势浩大的公司治理运动。经 济学家认为，企业作为一个经济组织，需要一个有效的制衡、协调、监督和赏 罚的制度结构和市场结构。其中制度结构通过股东大会和董事会对企业经营者 的任免、监督和评价以及由监事会的监督等过程构成；市场结构通过来自债权 人的监督以及来自股票市场的压力、产品市场的竞争和经理市场的选择来对企 1 业经营行为施加影响 。这一过程往往被经济学家称为公司治理。公司治理实际 上是一套控制和管理公司的机制，从狭义上，它是公司董事会的结构和功能、 董事长与经理的权利和义务以及相应的聘选、激励与监督等方面的制度安排； 从广义上，它关注的是公司的人力资源管理、收益分配与激励机制、财务制度、 公司发展战略以及一切与公司高层管理控制有关的一系列制度设计。 在政治和公共领域，90 年代以来，西方的政治学家和政治社会学家，对 治理作出了许多新的界定。治理理论的主要创始人之一罗森瑙（J.N.Rosenau） 在其代表作 《没有政府的治理》和 《21 世纪的治理》等论著中将治理定义为 一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。 与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主 体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。 1 瞿林瑜：“市场经济与企业制度”，载 《现代日本市场经济》，湖南经济出版社 1996 年版。 《复旦公共行政评论》第一辑 《城市治理与公共权力》 2005 年 政府治理的出现，缘于政府机制在运行过程中的市场压力和政府压力。 基于这些压力，各国政府纷纷采取了一系列改革措施。面对日益严峻的国内 外市场的压力，创新性的政府行为受到人们的广泛关注，这种创新性源于新 的社会和国际格局的挑战。因此，实践中不断出现的政府创新性行为，正预 示着一场更为广泛和深刻的政府治理范式创新运动的蓬勃兴起。 近十几年来，“治理”一词的使用，已经远远超出了企业和政府活动的范 围，成为经济学、政治学、社会学以及管理学等文献中出现频率逐步增加的 一个非常有用的概念。据全球治理委员会1995 年发表的一份题为《我们的全 球伙伴关系》的研究报告，“治理”被定义为 “各种公共的或私人的个人和机 构管理其共同事物的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调 和并且采取联合行动的持续的过程”。因而治理是政治国家和公民社会的合作、 政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。 研究治理理论的权威学者格里 ·斯托克（Gerry Stoker)对目前流行的各 种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的 2 治理已经提出了五种主要的观点。这五种观点分别是： （1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行 为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的 权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可， 就都可能成为在各个层面上的权力中心。 （2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界 线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担 的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担 越来越多