中国地方政府债务管理quot;弱动力quot;问题研究.pdfVIP

中国地方政府债务管理“弱动力问题研究 黄春蕾 内容提要：近年来地方政府债务问题成为我国改革与发展中的一个重点和难点。作为债务人和最直接、 最主要的债务管理者，地方政府的债务管理动力是否充足，直接关系着地方政府债务的运行状态和债务管理 体系的建立。当前，地方政府的债务管理活动尽管透露出一定的创新动力，但总体上看仍存在明显的“弱动 力”问题，尚不足以推动债务管理的改革。该文认为，强化地方政府债务管理动力，中央政府应授予地方政府 合法举债权，将债务管理纳入地方政府绩效考核体系，硬化地方政府的预算约束，并完善对地方政府债务管 理的监督制约。 关键词：强制性债务管理诱致性债务管理 “弱动力”激励机制 银行专家白海娜在论述财政风险时曾强调：“在 体在目标和行为上的和谐统一成为组织激励理论所 政策选择中，政府是否有动机和能力考虑财政风险， 要解决的问题。 并且采取适当的政策是一个重要问题。动机反映了 作为债务人和最直接、最主要的债务管理者，地 政策制定者理解问题的程度，以及他们在处理这些 方政府的债务管理动力是否充足，直接决定着地方 问题时面临的激励机制和承担的压力。”①她明确揭 政府债务的运行状态和债务管理体系的建立。本文 示出研究财政风险管理中政府决策动机的重要性及 将从中国地方政府的债务管理行为出发，研究其动 动力机制问题。根据组织行为学，所谓动机是指引起 力机制和强度，剖析成因，并寻求强化地方政府债务 某种行为，维持该行为，并将该行为导向一定目标的 管理动力的激励机制。 心理过程。②动机由个体或组织的内在需要引起，是 一、地方政府债务管理动力机制与强度分析 行为的内在驱动力。然而，“并非所有行为都是有动 机的。从理论上讲，行为完全可以由外界决定，甚至 1．动力机制 由具体的、孤立的外界刺激决定。”③德国心理学家 中国地方政府的债务管理体现为各种各样具体 勒温(KurtLewin)在其著名的“场理论”中就形象地的债务管理行为。这些行为按照其动力来源的不同， 将人的内在需求看成是人的内在心理力场(P)，把外 可分为强制性与诱致性两大类。两类债务管理及其 界环境因素看成是人的外在情景力场(E)，而人的 产生的动力机制存在明显差异。 行为方向(B)取决于其内部力场与情景力场的相互 所谓强制性债务管理，指的是地方政府根据国 作用。人的行为模式为B=f(P·E)。与个体行为一家制定的债务管理法规或发出的强制性命令和要 样，组织行为也是组织的内部力场和情景力场相互 求，对自身及下级政府债务的管理。对于地方政府来 作用的结果。但由于组织内部的复杂结构，组织目标 讲，国家法规的强制性、中央的统一要求和政治动员 与其内部个体或群体目标的差异，组织行为的动力 等外部刺激构成了其强制性债务管理主要的动力来 机制更复杂，甚至会存在严重的动力问题。如何通过 源。而这些外部刺激的效果则主要取决于国家法规 某些途径，引导和协调个体和群体行为，实现组织整 的强制力、中央的权威、地方政府对法规的认同感以 ①白海娜：《隐性政府负债：财政稳定的隐性风险》，马骏主编：《财政风险管理：新理念与国际经验》，中国财政经济出版社 2003年版，第44页。 ②杨锡山等著：《西方组织行为学》，中国展望出版社1986年版，第90页。 ③[美】马斯洛著：《动机与人格》，华夏出版社1987年版，第64页。 一55— 万方数据 及激励约束机制。其中，激励约束机制包括自上而下 想，．许多地方政府对于国家统一的债务管理法规存 的考核、奖励、处罚(比如预算扣款、停止拨款、取消 在推迟执行、酌情折扣执行或不执行的情况，甚至存 优