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检察管理：从量化考评到检察再造的科学发展 检察管理：从量化考评到检察再造的科学发展 马日梧谢 力 摘要 量化考核和绩效考评是检察机关普遍采取的管理方式，但是由于严重缺乏人性化，也存在很多 弊端。“高检院”倡导的以全面质量管理为基础的规范化管理，没有解决以部门为单位的工作模式带来的弊 墙，无法跨越部门界限促成必要的合作。必须改变以部门为单位的考评运作方式，进行“检察再造”，摒弃量 化考评的管理方法，改进绩效考评制度，实行全面质量管理，以规范化为基础，逐步改变检察业务流程。 关键词 量化 绩效 标准化 质量 漉程再造 管理 我国检察机关沿袭的是公共行政的模式。按照马科斯·韦伯的经典理论，“公共行政”的涵义是，采取 管理、政治和立法的某些理论和过程来履行政府立法、执行以及检查政府的指令，以便为作为整体的社会或 社会的某些部分提供管制和服务方面的职能。①随着公共行政范式向公共管理范式的转型，检察机关也面 临着如何转型的问题，尤其是中央明确将检察院定位于司法机关后，检察管理的转型尤为突出。 一、量化考评——以数字为主的评估管理体系 以规范各项工作流程为核心内容的目标量化考核模式是各地检察机关近年来普遍采取的管理方式。作 为管理者，当20世纪管理工作出现了“评估”这一概念时，实际上评估成为管理工作的中心。而“量”是最容 易进行评估的因素，因为数据本身最容易比较，这种对“量”的狂热就体现在量化考核中。 对于检察业务而言，具有量的性质的指标无疑是反映业务工作的一个面，因此，只要能找出这些指标，就 可以对各级检察院及部门的工作进行评估了，这也是量化考核的基本思想。但正如管理者们都知道的，只能 对已经完成的工作进行评估，而且似乎永远都找不到一种合理的方法来评估那些多面性和复杂的工作。要 将检察业务进行量化，并不是单纯地以简单的立案数、批捕数、起诉数、判决数等数据就能比较的，于是就出 现了通过质量和效率对数量进行修正为指导的量化考评标准。以广西为例，在量化考核标准中就出现了以 业务流程后一阶段的工作作为评价前一阶段的工作的指标和以人均出现的指标。以法院判决来评价起诉是 否错误，进而评价侦查是否错误，这种指标太过武断，不能准确反映检察业务工作；不捕率、不诉率等指标不 符合检察工作规律；而人均指标又过于简单。事实上，一个案件的质量并非一个方面的单个指标所能涵盖， 而且工作量与人数从来没有什么直接的关系。用人均数考核工作量反映不出工作量的实际状况。所以，尽 管标准制定者的初衷是好的，但由于检察业务工作不同于真正的流水线的机器，其中的智能性或者说软性因 素如果没有管理学的知识将难以建立起科学的灵活的评估体系。 科学管理理论本身并没有致力于把人的每一个脑细胞都活跃起来，而仅仅希望利用人的部分智力和精 力来完成某项特定的工作，因此造成了管理与现实生活的脱节。而作为司法机关的检察机关，人的智力是非 常重要的，经常需要运用大脑作出司法判断，因此将量化考核作为检察业务评估的全部内容就显得有失偏 颇，不能全面准确地反映检察业务工作。20世纪以来，人们发现了很多不同的更精确也更具有实际操作性 ①顾建光著：现代公共管理学’，上海人民出版社2007年版，第37页。 ·93· 万方数据 中国刑事法杂志 2009年第7期 的评估方法，可以充实到检察管理的丰富内涵中来。因此有人认为检察机关最好是不搞量化，而代之以业务 绩效考评，在最高人民检察院的规范化管理办法中也没有“量化”二字，而代之以“绩效”、“评估”的概念。 二、绩效考评——从人事到人力资源的管理模式 绩效考核是指一套正式的结构化的制度，用来衡量、考核并影响与员工工作有关的特性、行为和结果，考核 员工的实际绩效，了解员工发展潜力，以获得员工与组织的共同发展，它是绩效管理的最重要环节之一。绩效 考评的目的就很明显：通过提高个人的业绩提高整个组织的业绩。检察机关的绩效考评，对个人采取传统的公 务员考评方式，即德、能、勤、绩、廉。这种评估方法具有简单化的优势，但也容