公民投票与公共建设迈向良善的制度设计.docVIP

公投民主在台灣研討會 2004/02/06 PAGE  PAGE 76 從各國經驗看公民投票與公共決策 黃玉霖 一、公民投票的起源 公民投票是把代議民主轉向直接民主的一種工具 Lijphart, A. (1984) Democracies. New Haven, CT: Yale University Press. 本文所稱公民投票，乃泛指公民創制（Initiatives）和複決（Referendum）等兩種直接民主的方式。 。近代倡導直接民主的思想家首推盧騷（Rousseau）。盧騷因對政黨利益的不信任而倡導參與式的民主，但他認為參與式的民主必須建立公民規模小、具備高程度的品格、簡樸的生活風格，以及平等等四個條件。19世紀末到20世紀初直接民主制度的形成，則是進步主義者（Progressives）所推改革運動的產物之一。進步主義者推行直接民主制度乃是對大企業及其政治力量的不信任，尤其是大企業對議會和政黨的影響力 Allswang, J. M. (2000) The Initiative and Referendum in California, 1989-1998. Stanford, CA: Stanford University Press, 9. 。 公民投票從崛起到盛行，主因是人民對政府行政部門的不信任，要求直接參與公共政策 Craig, S. C. et al (2001) “Public Opinon and Support for Direct Democracy: a Grossroots Perspective,” in Mendelsohn, M. and Parkin, A. (eds) Referendum Democracy: Citizens, Elites and Deliberation in Referendum Campaings, New York, N : Palgrave, 25-46; King, C. S. (1998) “The question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration,” Public Administration Review 58: 317-326. 。譬如，在1960年代的美國，四分之三的受訪者認為聯邦政府大部分時間多會做正確的事，但是到了1980年代，該比例逐漸降到三分之一。美國人對州政府和地方政府的信心也呈現一樣的趨勢。日本、加拿大和法國、比利時、義大利以及瑞士等西歐國家也類似 Nye, Jr, J. S. (1998) “In Government We Don’t Trust,” in The Global Third Way Debate. ed Giddens, A. Cambridge, UK: Polity Press, 247-258. 。在台灣，由於民主化的推動和深化，66%的受訪者在1984年認為政府可以決定所有的事，但到了1996年，只有28%的受訪者還認為如此 Diamond, L. (1999) Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore, ML: The Johns Hopkins University Press, 189, table 5.7. 。 美國人民對政府的不信任，不但促成公投的盛行，美國人更利用公投制度掀起一股反政府的風潮。加州1978年的13號議案（Proposition 13）是最知名的案例。該議案主張用減稅及刪減政府支出來限制政府的權力。在保守勢力的推波助瀾，尤其是雷根的支持之下，該議案獲得加州選民空前的支持，並使加州公投成為美國的典範，引起其它許多州群起仿效 Allswang (2000). 。透過公投，加州逐漸成為推動美國各種重大改革或公投議題的火車頭。 對當年的進步主義者而言，人民會因對政府行政部門的不信任，而選擇公民投票作為一種抵制的力量，或許是始料未及的事。因為，專業主義也是進步主義者的改革思維之一。進步主義者對科學和數字的喜好，逐漸興起建立技術官僚機構的主張，認為技術官僚的理性決策可防範政治人物的腐敗。但知識和專業技術的權力，在問題的複雜化和政府規模的擴大等背景之下，逐漸形成專業威權，直接對公民和政治人物產生排擠 Cooper, T. L. (1984) “Citizenship and Professionalism in Public Administration,” in Public Administration Review 44: 143-149. ，進而與民主發生矛盾