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环境服务使用者付费和公共支付比较探究 　　【摘要】国际上的环境服务付费中使用者付费和公共支付方式在多个方面存在不同，本文首先对两种方式的优势与不足进行了探讨，并从供需角度和交易成本角度对两者的实际效率和交易成本进行了比较，认为借鉴环境服务使用者付费的经验，逐步完善多方参与、使用者付费与公共支付相结合的生态补偿机制对我国生态文明建设具有重要意义。 【关键词】环境服务付费；生态补偿；使用者付费；公共支付 随着《全国主体功能区规划》的发布和十八大报告中生态文明建设的提出，生态补偿政策逐渐成为了促进地区均衡发展、保障生态文明建设的重要配套政策。借鉴国外环境服务使用者付费的相关经验，对于促进我国市场化生态补偿机制的建立健全大有裨益。 1.环境服务付费概述 Sven Wunder（2005）通过五个方面对环境服务付费（Payments for environmental services）进行了定义：（1）这是一种不同于传统的控制命令模式的自愿交易行为；（2）明确定义的“环境服务”作为购买对象；（3）至少有一个环境服务的买者；（4）至少有一个环境服务的提供者；（5）只有提供了界定的“环境服务”时才付费[1]。这个概念与国内的生态补偿（Ecological compensation）概念相近，两者都是用以协调生态环境利益相关者关系的制度安排。由于外部性和非排他性的存在，单纯依靠政府的公共支付难以保证环境服务的足量供应，因此需要通过环境服务付费与生态补偿等机制设计和制度创新来激励环境服务的提供。 环境服务付费主要有两种模式，首先是以政府为运作主体、以财政支出为主要资金来源渠道的公共支付模式。另一种则是以企业、个人或是其他社会组织为运作主体、并且主要由环境服务的使用者通过各种方式出资的使用者付费模式。国外学者在研究了全球众多的环境服务市场交易案例后发现政府主导的公共支付方式在发达国家和发展中国家都是主要的支付方式[2]。但这更多是由于环境服务的公共物品属性决定的，并不意味着公共支付方式具有更好的运作效率。探讨环境服务付费的两种模式的特点，并进行效率与交易成本分析可以促进环境服务付费模式的合理化选择，对于我国生态补偿机制建设具有借鉴意义。 2.公共支付与使用者付费的优势与不足 2.1 公共支付方式的优势 （1）制度安排成本较小 公共支付的运作主体是政府，政府的特殊性质决定了其制度安排上成本较低。尤其是当环境服务交易双方的范围扩大或产权不明晰时，界定环境服务受益者与提供者相对困难，通过协商达成市场化交易的可行性较小，这时更加需要政府发挥降低交易成本的作用，主导环境服务交易。 （2）交易目的的长期性 政府进行的公共支付相对于使用者付费可能更多是以生态环境建设本身为目的，而使用者付费大都追求使用者自身利益最大化，因此使用者付费的交易机制容易因其交易目的的短期性而破裂；公共支付的资金来源渠道较为稳定，有强大的政府财政作为支撑，在进行环境服务购买的同时也有平衡区域发展水平的作用，这使得公共支付交易机制更具持续性。 2.2 公共支付方式的不足 （1）违背了交易的基本原则 公共支付来购买环境服务实质上有悖于“受益者付费”的基本原则，政府在运用财政收入进行环境服务购买时，其实是将所有的纳税人都假定为环境服务受益者，这显然是不合理的。其实，即使有些情况下看似资金来源于使用者，也未必真正符合使用者付费的原则。例如政府可以通过强制收费来解决“搭便车”的问题，但是环境服务付费是一种不同于“命令-控制”手段的自愿交易行为，政府的强制收费手段违背了自愿原则。 （2）资金来源单一和资源定价不合理 公共支付方式决定了其中的参与主体较为单一，财政收入几乎成为了唯一的资金来源，因此单纯依赖公共支付购买环境服务对于政府的财政压力巨大。政府很少会花费大量成本对资源环境进行科学客观的价值评估，同时没有客观考量某些环境服务的供求关系，以及环境服务受益者的真实支付意愿，从而造成资源定价偏低。 （3）政府本身的不经济 政府主导的公共支付方式本身运行成本较高，也有发生寻租行为的可能性。国外学者还对于环境服务付费中政府公共支付的动机存有疑虑。Sven Wunder（2008）政府公共支付的目的往往并不是单纯的为了生态保护，相对而言使用者付费目的更为单纯[3]。公共支付除了保护生态环境的动机之外，也有可能是出于其他政治原因考虑，一旦这些影响因素发生改变，政府优先考虑的财政安排就可能发生变化，难以保持对于生态环境保护的持续投入。 2.3 使用者付费的优势 （1）更加契合交易原则 相对公共支付而言，以使用者付费为基础的环境服务付费中使用者是直接的支付主体，因此也就更加契合环境服务