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资本主义国家行政管理部门的官吏队伍, 可分为“政务官”和“事务官”两大类。政务官即总统、总理(首相),部长或大臣等,一般都从政治活动家中选举产生或由代议机关选任,有一定任期。他们的任职,主要以党派关系、政治主张、政治背景为依据,因此是随选举胜负、政潮起落而进退的。事务官即文官,指凡不与内阁共进退,经过公开竞争考试,择优录用的、拥有专门知识和技能且在政府无重大过失长期任职的文职公务员。 一、西方文官制度的建立 英国资产阶级革命胜利后,建立了君主立宪政体。虽然政治舞台上的聚光灯由国王逐渐移向议会,但由于革命的不彻底,使得政府任命官吏的权力仍把持在国王手里,官吏都是由国王“恩赐”的,体现的是“皇恩浩荡”。尔后,随着两党政治的形成,又产生了“政党分赃制”。“恩赐官职制”很不利于资本主义的发展,也不利于资产阶级在政治上、组织上与封建地主贵族阶级相抗衡,以维护他们的既得利益。而“政党分赃制”又以党派斗争为前提,极易造成政治上的混乱和政策上的不连贯。 十九世纪中叶,英国完成了工业革命,代表工业资产阶级利益的自由党上台执政。政府在经济上,为了适应和维护资本主义的生产关系,促进生产力的发展,就必须在政治上改变不适应资本主义经济基础的上层建筑的某些环节和方面, 迫切要求政府提高行政效率, 与此相适应就必须打破旧的官吏制度,建立符合自由地发展资本主义经济的官吏制度。在政治上,执政党也需要社会安定,政局稳定,从事行政工作的官员职业固定,专业精通。思想上，政府奉行“最高限度的行政效率、最低限度的开支”这一功利主义原则,迫切需要建立一个既节约开支,又有较高行政效率的“廉价”政府来保护和发展自由经济。正是在这种历史背景下,英国于1853年—1870年间首创了资产阶级文官制度。 二、西方文官制度的特点 西方文官制度从产生到发展的一百多年历史表明, 其基本内容和特点是一致的。我以为大致表现在如下几个方面: （一“）考绩制”的广泛运用。何谓考绩,美国行政家学费富纳(J.M.Pfiffner)认为“:考绩就是一个工作效员的长官或监督人对其工作能力及表现的评价”。西方各国一般都根据文官的工作能力、努力程度、工作成效来决定文官是否受到晋升、奖惩等。考绩制的广泛运用,能健全人事制度,完善行政系统,改进领导,鼓励竞争,提高工作效率,及时发现人才,做到知人善任,给予文官或公务员以公正的待遇。 （二）重视对文官的培训。西方国家普遍重视对文官人才的培训。方法大致有二:其一是重视知识,一般都要求有大学学历。英国从1944年建立文官培训制度以来,政府机关大大增加 了专家和科技人员的数目。据统计,1978年英国文官队伍的专家人数已达405000人,比1968年增加了一倍。其二是建立文学院、人事学院或行政学院。法国于1945年、英国于1970年成立了行政学院和文官学院, 为政府输送了大批的政务官和事务官人才。 （三）文官制度法制化。西方国家运用法律建立和保障这种制度。如英国的《吏治澄清法》、美国的《联邦公务员法》或《彭德尔顿文官法》、日本的《官吏纲要》和《国家公务员法》等。这些法律一般都明确规定了文官的职责和范围、法律地位、权利和义务。文官其行政行为必须以法律为依据。如果超出法定的规定,则要依法追究刑事责任。 （四）恪守“政治中立”的原则。西方各国都标榜“文官中立”,规定文官不得参加政治活动,不得当议员,要当议员必须首先辞去文官职务。还规定文官不得参加任何党派或卷入派系之争。文官不得罢工,不得与党工组织和工会发生联系,不得接受政治性捐款,不得参与营利性的经济活动。文官严守“政治中立”,是文官制度的生命和灵魂。 （五）讲求“职业道德”。西方文官制度与封建专制时代的“恩赐官职制”和“政党分赃制”相比,有一个鲜明的特点,那就是文官必须讲求职业道德。现代文官作为常任的政府行政工作人员,对外以官方代表的身份出现,要求他们必须忠实于国家,为国家的总体利益服务。对此,各国都作了相应的规定。这些内容一般包括依法行事、廉洁奉公、遵守纪律、严守机密、不得经商 “ 文官”(Civil Servants)原意指“文职人员”、“公仆”,其中并没有“官”的涵义。英国是一个传统文化深厚、等级意识强烈的西方国家,其社会生活的方方面面无不浸透着传统的等级观念。在君主立宪政体下,“文官”依然被视为国王的仆人,但是对于老百姓而言他们却是高高在上的统治者。这一点与中国封建社会“官”的涵义不谋而合,于是中文中的“文官”一词就成为对英国公务员的专称。“公务员”这个概念本是舶来品,法国人称之为Fonctionnaire,美国人则称之为“政府雇员”(Governmental Employee),其含义没有什么差别。英国文官制度的形成经历了一个复杂曲折的过程。在斯图亚特王朝时期,由于国王的宫廷为事实上的中央政府,英国实行“恩赐官