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土地征收中失地农民权益保障问题探析摘要：随着我国工业化、城市化快速推进，地方政府征收农村集体土地也日益频繁。在加快城镇化建设步伐的同时，如何实现农村经济快速发展和有效保障失地农民的权益，成为当前新的“三农”问题。文章试图在目前我国征地现状和现有征地制度的基础上，对这一问题作一探讨。 关键词：集体土地；土地征收；权益保障 我国《宪法》规定，农村土地属于村集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。在当前形势下，城市建设需要土地，农业增收困难也有必要让渡集体土地的相应权属，本应能实现“双赢”，但事实又是另外一种情形。我国《土地管理法》规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。同时，《土地管理法》也限制土地承包经营权向本集体经济组织以外的单位和个人流转。因此，农村集体土地既无法进入全国的土地市场并通过自由交易而直接实现其价值，也很难实现其使用价值，体现了农村集体土地权能的残缺。 一、农用地征收中的是与非 我国《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。在目前农村保障体系不健全的情况下，农用地仍然是农民最主要的保障，除非因公共利用之需方可被征收。但农用地被征收后，不少地方政府仍然沿用《土地管理法》有限的补偿标准，但农用地被变更用途进入一级土地市场后，将大幅升值。事实上，在土地城乡二元分割体制下，农村和城市成为割裂的两个世界，农用地和城市土地不可能在同一个市场上交易。同时，农村城市化以后，原先农地的大幅度升值意味着农村面临着巨大的城市化压力，失地农民如果没有相应的谋生技能，而当地政府也没建立起相应合理的保障体系时，农民将有限的征地补偿款吃完后将会迅速返贫，陷入新一轮的“三农”问题。事实上，自上世纪90年代末以来，随着中国的城市化进程明显加速，政府在城乡土地二元体制下，通过征地获得大量资金，政府和农民间因土地冲突和阶层矛盾也愈演愈烈。 同时，在中国城市化进程中，因过度开发也导致耕地不断流失。为保证足够数量的耕地，确保国家的粮食安全，中央政府划定18亿亩耕地“红线”，实行最严格的耕地保护制度。但即便如此，也挡不住地方政府征地冲动和进程。全国人大常委会执法检查组在检查《土地管理法》实施情况的报告中指出，目前大量占用耕地的现象时有发生。各地设立的开发区如星罗棋布，过多过滥，占用了大量耕地，也极大地损害了国家的战略利益。 二、宅基地征收中的是与非 我国法律规定，农村宅基地也属于村集体所有，一户一宅，禁止向村集体以外的其他成员出卖。为缓解城市建设用地的缺口，保证耕地和粮食安全，国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，规定如果农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可增加相应面积建设用地；同时要求妥善补偿和安置农民，所得收益要返还农村，用于农村和基础设施建设，优先用于农村集体发展生产和农民改善生活条件。但这项政策被地方政府所“曲解”利用，不少省市开展“撤村并居”工程试点，利用农民零散分布的宅基地和未利用地等来“置换”城市建设用地，但复垦的耕地没落到实处或根本派不上用场，有限的补偿费亦不足补足安置房价款。其最终结局是宅基地转化后的增值收益被权力和“资本”合谋取走，失去宅基地的农民交钱“被上楼”。同时，失去宅基地的农民还将面临生活成本的增加和传统耕种方式的转变所引起的种种不便。 目前，不少地方政府以旧村改造甚至“新农村建设”名义，违背农民意愿在其宅基地上进行商业开发，违法转让集体土地使用权的现象仍屡屡见诸媒介，部分失地农民既有别于传统农民，又不同于城市居民，其就业能力弱，社保水平低，发展能力差，成为“种田无地、就业无岗、保障无份”的边缘群体，农民权益再次沦陷，也引发诸多社会矛盾。 三、失地农民权益救济途径 随着我国工业化、城市化快速推进，农村征地拆迁不可避免，但要明确政策导向，还应从制度上规定将土地收益主要用之于农民。胡锦涛总书记在党的十八大报告中指出：“要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例；促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘也曾表示，国家权力机关要加强征地管理，改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计。具体说来，当前对失地农民宜采取的救济途径应包括。 （一）加快修订《土地管理法》和集体土地登记确权的步伐 我国《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。它要求任何单位和个人因建设而需要使用农村集体土地，均需通过征地审批改变其产权属性，将集体土地转为国有土地后，再由地方政府通过土地一级市场以划拨、租赁等方式让渡使用权，并给予