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基于国家治理新一轮财政改革 　　摘 要？演十八届三中全会启动了中国的再次改革，这次改革呈现出鲜明的整体性特征，是系统化的全面改革。与此相应，财政改革的逻辑也发生了根本性变化，过去是经济改革的中心环节，当前则是国家治理的基础。这是对财政的认识和财政改革定位的历史性突破，具体而言，即形成了财政职能的新定位、财政改革的新思路，以及财政改革的新举措，为构建现代财政制度明确了方向。 关键词？演财政改革；现代财政制度 中图分类号？演F812.2 ？眼文献标识码？演A ？眼文章编号？演1673-0461（2013）12-0024-04 十八届三中全会启动了中国的再次改革，并为中国今后的改革指明了方向。这标志着中国的改革开放已经进入到了一个全新的历史时期。若把过去35年作为一个大的阶段看，其改革的主要目标是探索建立社会主义市场经济体制，其他改革都与此相配套；而这次提出的改革目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。除了经济改革之外，政治、文化、社会、生态文明以及党的建设等方面也是改革题中应有之义。这次改革呈现出鲜明的整体性特征，是系统化的全面改革，这表明以风险为导向的新一轮改革暗含着“中医思维”：着眼整体，辩证施治，对症下药。 与此相应，财政改革的逻辑也发生了根本性变化，过去是经济改革的中心环节，当前则是国家治理的基础。这是对财政的认识和财政改革定位的历史性突破，可谓前所未有，无与伦比。具体而言，即形成了财政职能的新定位、财政改革的新思路，以及财政改革的新举措，为构建现代财政制度明确了方向。 一、对财政职能的新认识 在《决定》中，对财政着墨较多，其中有一句话：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。”这是对新时期财政的属性和职能作用的一个精炼概括，是依据新的历史条件对财政的重新定位，把对财政职能作用的认识提到了一个新的历史高度。 一直以来，我们对财政的认知是与对整个改革的认识相一致的。过去35年，改革的目标是发展市场经济，财政改革作为经济改革的中心环节，其职能定位自然与此相匹配的。在这样的逻辑框架下，财政更多地是作为一种宏观调控的手段与工具，可以根据经济形势灵活变动；而十八届三中全会提出完善国家治理体系的目标，从这个角度来说，作为经济改革中心环节的财政不仅是政府手里的杠杆或工具，更是国家治理的基础。财政作为国家治理的基础，必须稳定、稳固，就像货币作为经济的基础一样必须稳定，不能为了满足一些短期的目标而过多地随意动用财政手段。或者说，不能过度地把财政工具化。 作为国家治理的基础，财政发挥的职能作用不仅仅在经济方面，也在社会、政治方面，这就要求建立科学的财税体制，不仅要“优化资源配置、维护市场统一”，而且要“促进社会公平”，为实现国家长治久安提供制度保障。一方面，财政要促进市场效率的提高，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件；另一方面，财政要维护社会公平正义。这意味着财政一身二任，必须把效率与公平有机地结合起来，不能向钟摆一样在效率与公平之间来回摆动。市场经济具有促进生产力发展的效率优势，但也具有内在的“马太效应”，扩大贫富差距。市场可以做大蛋糕，但不会自动地公平分享蛋糕。要体现社会主义的经济本质——共同富裕，离不开发挥财政的职能作用。中国经济已经不能再走效率优先的老路，只有将效率与公平有机地结合，使二者保持平衡，社会才能实现可持续发展，扩大内需，增强经济内生动力也才有可能实现。从这个意义上说，财政无疑是国家长治久安的制度保障。 更进一步分析，将财政视为实现国家长治久安的制度保障，这具有深刻内涵。之前人们对财政的理解过于简单化，似乎财政只是政府的钱袋子，是一个出纳，顶多是提供财力保障。这次更多强调，科学的财税体制不仅仅提供财力的保障，更重要的是制度上的保障。制度意味着法治化，只有建立在法治的基础上，这个制度才可能是真正规范的、稳定的、可持续的。假如缺少了制度保障，财政这个基础是不稳固，那国家的治理就是无本之木。 由此可见，让财政回归其本质属性，避免过度工具化，不仅是经济稳定，而且也是国家稳定、国家治理的基础和重要支柱。 二、财政改革的新思路 对财政有了新认识，财政改革自然就有了新思路。《决定》明确指出：“必须完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”这实际提出了下一步财税改革的方向的思路，即怎么改。 第一，完善立法，明确事权。法字当头，意味着在财政改革的整个过程和各个方面、环节，都要运用法治的思维和理念。对事权的划分，就是需要我们从法治角度来思考的大问题。目前，关于我国中央与地方间的事权划分尚未