浅析基层水管单位如何实现文明执法和提高效能的共赢-论文.docVIP

浅析基层水管单位如何实现文明执法和提高效能的共赢（高涛） 党的十七大明确提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，“推进依法行政”，“做到严格、公正、文明执法”。依法治国的关键是依法行政，严格、公正、文明执法则是依法行政的基本要求。做为行政执法种类之一的水行政执法，是指各级水行政主管部门依照水法规的规定，在社会水事管理活动中对水行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，或者对其权利义务的行使或履行情况进行直接监督检查的具体行政行为。由于我国社会水事活动广泛，水事管理机构众多，除各级水行政主管部门外，还有流域管理机构以及数量众多、直接管理各种水利设施的水利工程管理单位。各级水利工程管理单位一般不具有水行政主管部门的性质和职能，但在实际工作中又代表相应水行政主管部门发挥水行政管理职能。在水行政执法方面，部分省市或地区鉴于社会水事活动管理的多样性和地域广泛性，采取由水行政主管部门授权或委托水利工程管理单位实施水行政执法的办法。这些受委托实施水行政执法的工程管理单位，与水行政机关开展执法工作不同，既不能以本单位名义实施水行政处罚，权限也受到一定的限制，与水事活动的接触更加直面、更加具体。开展水行政执法活动与本单位利益及地方各级组织或个人的利益更加直接和紧密。水利工程管理单位如何贯彻依法行政的方针，如何实现文明执法和提高效能相统一，是有必要进行探讨和分析的一个课题。 漳河工程管理局是直属湖北省水利厅的水利工程管理单位，负责漳河水库及其枢纽、灌区水利工程的管理、维护和经营。漳河水库跨越襄樊、宜昌、荆门、荆州等地市，流域面积2980平方公里，总库容20.35亿立方米， 相应水域104平方公里，灌区自然面积5543.93平方公里。其效能以防洪、供水为主，兼有发电、水产、旅游、航运、林果品生产等综合效益。漳河水库覆盖范围广，相当一部分工程又处于经济发展较活跃、人口相对较密集的地区。如库区是全省著名的风景区和煤矿、林木、水产、果品等资源丰产区，一部分渠系工程穿越中心城区。水事活1991年设立水政水资源监察站，1998年成立湖北省水利厅漳河水库水政监察支队，下设3个大队，共有专职水政监察员18人，另在水库枢纽、干渠各工程管理单位设有兼职水政监察员20余名。在省水利厅委托和授权下，漳河工程管理局坚持依法行政、依法管水，在水法规宣传与贯彻、水行政执法与监察、水资源管理与保护等方面做了大量工作，取得了一定成效。 一是水事违法违章行为呈多样化、新型化的发展趋势，对基层水管单位水行政执法能力、水政监察队伍素质提出了新的挑战；突发性事件增多，对水政监察队伍的快速反应能力也是一个考验； 二是各部类法律法规之间存在衔接问题及水利与其它部门之间管理理念上的不同给基层水管单位的水行政执法工作带来困难。如水法规规定了水利工程的管理范围和保护范围，但国土部门并未按要求给予确权划界。据统计，全省除少部分水利工程设施完成确权划界外，相当一部分本应划给水利工程管理单位的工程管理范围却为他人所占用，更不用说工程保护范围的划定了。又如，以漳河水库为例，已划定给工程管理单位的土地或本应属水库管理范围的土地，林业部门却将林权登记发证给其他单位或村民个人。持有工程管理范围内林木资源的林权证的单位和个人在事实上占有了工程管理范围土地，在其上任意开垦、砍伐或经营，而依照水法律进行执法活动却困难重重。 三是部分地方政府片面追求经济发展指标的发展理念，当地群众增长收入的急迫愿望，在具体实施中与水管单位依法管水、依法治水相冲突。大多数水库库区资源丰富，当地政府或村民组织鼓励、引导村民个人发展资源经济，就不可避免发生乱砍滥伐、筑坝拦汊、采石开矿等现象。如漳河库区，近几年村民被鼓励发展柑桔、香菇、木耳等特色经济，则水源涵养林大片被毁。虽然大多数发生在水库迎水坡，但由于不在水库管理范围以内，又有地方政府政策支持，水库管理单位即使想管也觉得力不从心。 四是历史遗留问题给基层水管单位的水行政执法工作造成阻碍。水利工程尤其是水库在建设过程不可避免占用大量耕地、迁移人口。虽然各级水利部门和水管单位切实落实移民政策，千方百计实行补偿和扶持，得到了绝大多数移民的理解和支持。但也有极少数村民组织和个人，认为自己做出了牺牲，理应得到更多的补偿。由于水利工程管理范围和保护范围留有一定土地资源，周边村组和村民个人以“祖祖辈辈就是我的”为由，恣意抢占。因历史原因和其它因素，水利工程确权划界困难重重，相当一部分水利工程未能完成工程管理范围和工程保护范围的划定，也使水行政执法监察存在法律法规支撑缺陷。 五是水行政执法现行体制、机制尚不完美在一定程度上弱化了基层水管单位水行政执法的效能。基层水管单位不是以自己的名义独立行使水行政处罚权，而是受相应水行政主管部门委托并以委托水行政主管部门的名义，在委托授权事项内，