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常州市餐饮业环境污染控制现状及立法管理研究 　　摘 要：随着餐饮业的发展以及市民对生活环境要求的提高，常州市餐饮业选址不当、审批管理机制不完善、污染控制不到位带来的环境污染投诉现象愈加严重。通过对常州市相关职能部门、餐饮业主和相关已立法城市的调研，研究了环境污染事前、事中和事后管理阶段中存在的主要难点以及原因，明确了常州市确立地方餐饮业地方管理办法的必要性，并分析了制定常州市地方立法的思路及办法实施的关键。 　　关键词：餐饮业；环境污染；管理办法 　　中图分类号：X5 文?I标识码：A 文章编号：1008-4428（2017）02-44 -03 　　一、引言 　　常州市地处江苏省南部，总面积4372平方公里，人口371万。据统计2015年常州市持有餐饮业服务许可证的单位有25603家，小型餐馆和小吃店约占总数的71.77%。餐饮业产生的油烟、噪声和油污水等污染问题，不仅对环境质量和市容市貌产生影响，还成为了居民环境投诉的焦点，最严重的辖区餐饮业信访投诉数量占总量的40%以上。职能部门现行的矛盾调处与污染控制措施效果不甚理想，餐饮业污染成为了环境管理和社会管理中不可忽视的问题。本文在调研相关管理部门、餐饮业主和已立法城市的基础上分析常州市餐饮业污染控制管理现状，研究管理中的困难和原因，探讨适用于制定地方管理办法的立法思路及实施建议。 　　二、餐饮业污染控制管理现状 　　（一）审批管理现状 　　2008年前，环保行政审批是常州市餐饮业主领取营业执照的前置条件。为促进“五小”行业的发展，自2008年起，此前置条件取消，市场监管局在发放营业执照的同时告知餐饮业主需办理环评手续，但无强制手段保证该程序落实，环保部门的监管基本演化为事后管理。 　　（二）污染控制现状 　　餐饮业污染控制主要通过环保设备进行污染物削减，根据餐饮业主的问卷调研结果，各类污染控制设备的安装率如图1。多数业主在居民投诉后安装隔音降噪设备，安装率不高；油水分离器的安装率仅35.3%，多数受访者表示知道油污水直排的影响，但由于资金有限或囿于空间仍不安装此设备。而油烟净化装置和专用烟道的安装率差值高达48.4%，即近半数的受访餐饮项目产油烟、异味和废气却未安装专用烟道，极易引起投诉。另外，据统计，仅27.1%的油烟净化装置是委托第三方处理并做好台账记录的。 　　由此可见，设备安装、运行维护不到位的现象严重，专用烟道和油水分离器的重要性有待普及，相应的监督管理机制也尚未建立。 　　（三）监管执法现状 　　常州市餐饮业污染的监督管理形式主要根据市民的投诉内容由相关责任部门进行处理。环保部门负责与油烟、噪声和污水有关的投诉，处理流程为：审查、立案、调查取证、提出初步处罚意见、上级审批、发出行政处罚告知书。城管部门负责占道经营和垃圾乱置的投诉。处理流程为：受理、立案、调查取证、作出处罚决定、下达行政处罚决定书后执行处罚决定。若投诉内容为异味、热污染等无明确标准的扰民问题，则由环保部门会同餐饮项目所在街道协调解决。 　　餐饮污染投诉的处理流程复杂，耗时长，且处罚决定多为“限期整改”。在此情况下，受罚业主往往会拖延整改、消极整改或拒绝整改，甚至通过关闭、转让店铺来逃避处罚。 　　三、餐饮业污染管理困难及成因分析 　　（一）事前监管基本处于失效状态 　　事前监管是指对餐饮业项目的建造进行监督，尤其是对选址和污染控制设备的安装进行审查。现阶段餐饮业“未批先建”现象极为严重，污控设备的审查机制有待完善。 　　1.餐饮业主环保意识薄弱 　　多数餐饮业主认为开办餐饮项目只需办理《餐饮业服务许可证》和《工商营业执照》。据调查（如图2），仅19.0%的业主在店铺选址前知道需要办理环评手续，19.0%的业主至今不知需要进行环评，而知道环评中包含选址要求的仅有42.8%。因此，选址不当的问题在环评审批过程中屡见不鲜。 　　2.餐饮业项目布局规划缺位 　　随着《大气污染防治法》和《江苏省大气污染防治条例》等法律、法规的实行，新建大型餐饮建筑和商业综合体的选址基本符合要求。但新建商业建筑内餐饮业的数量及位置分布均由开发商根据市场情况配置。在此情况下，餐饮的业态发展、经营规模随市场的需求任意改动，造成部分项目不符合环境保护的要求。 　　3.出租房屋用途管理监管不到位 　　房屋出租的过程中需要明确约定可行用途，尤其是商业用房需要根据周围条件限定是否可开办饭店、歌舞厅等。但在实际租赁过程中，物业或出租人对房屋用途缺乏监管意识，不了解具体的监管细则，导致居民区出现了许多迎合需求的低端餐饮业。 　　4.污染控制设施审批建设把关不严 　　目前，常州市有关餐饮油烟净化装置和污水预处理设备的审批机制不完善，随烹饪方式和烹饪数量的变化，餐饮业的产污量波动性较大，部分企业即