理解中国公共预算改革地方向.pdfVIP

第63卷 第6期 武 汉 大 学 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) Vo1．63．NO．6 2010年 l1月 WuhanUniversityJournal(Philosophy SocialSciences) NOV．2010．836～ 844 [文章编号2010)06—0836—09 理解中国公共预算改革的方向 吴少龙 牛美丽 [摘 要]为什么中国公共预算改革的方向既是控制取 向，又是绩效导向?预算类型的投 入产 出分析表明，核心预算易于控制，而项 目预算则与绩效紧密联系。控制取 向的预算改革是 不够的，绩效预算是针对专项资金发展起来 的预算治理结构 ，改善了专项资金 的分配效率和运 作效率。从根本上讲，是国家的内部结构影响 了中国公共预算的改革方向。 [关 键 词 ]预算改革；绩效预算 ；控制取向；预算类型 [中图分类号]D01 [文献标识码]A 预算改革的方 向关系到一个国家建立什么样的财政体制 ，进而影响到国家的治理绩效 。自2O世纪 70年代以来 ，结果导向的新绩效预算改革在新西兰的经济社会发展方面取得 巨大成功 ，在其他西方发 达国家也取得了稍逊一筹的成就 ，这引起 了发展中国家效仿的兴趣。著名公共预算专家希克 (Schick) 认为 ，大多数发展中国家在政府外部不具备市场经济，在政府内部没有建立严格的预算控制，不应该学 习新西兰模式u(第 123—131页)。只有先建立 了良好 的外部控制和内部控制后 ，才能转入管理责任，否 则，“就要 冒巨大的风险”L2(第 120页)。简言之，预算改革是一个演化过程 ，发展 中国家先要建立一个控 制取向的现代预算体系，才能够发展更高层次的新绩效预算。根据美 国两个州、南非、泰国、坦桑尼亚、 玻利维亚 、加纳等国家预算改革的案例研究，安德鲁斯 (Andrews)对希克的观点提 出质疑，认为 良好的 预算控制不一定促进新绩效预算改革，新绩效预算改革受 “其他因素”的影响 (第 147—161页)。 无独有偶 ，中国公共预算改革的方向也充满了争议。从历史的角度看 ，一些学者认为中国处在前预 算时代向预算时代转变的时期 ，缺乏新绩效预算开展的条件 ，应该发展控制取 向的预算体系 (第 1-6 页)。部门预算改革、国库集 中支付、政府采购加强 了对支出部门的行政控制 ，人大预算监督加强 了对政 府的政治控制 ，将资产管理纳入预算过程加强了资产的控制 ，这些预算改革支持了控制取向的观点 。但 是 ，另外一些学者和实践者认为中国可以探索新绩效预算 。事实上 ，自1999年中国开展预算改革以后 ， 财政部就开始将绩效信息引入预算过程。从 2001年开始，财政部先后在湖北 、湖南、河北、福建等地进 行财政支 出绩效评价试点 ，其后几年 出台了多项绩效评价管理办法 。地方政府也以财政支出绩效评价 为突破 口，积极探索所谓的 “绩效预算”。以广东、浙江 、江苏、河北为代表 ，地方政府 “绩效预算”改革可 以说是 “遍地开花”。因此 ，中国的预算改革可能是 “两条腿走路”的预算改革_5(第 135—149页)，一方面加 强对支出的外部控制 ，另一方面运用绩效信息改善预算的分配效率和运作效率。 控制取向的预算体系 的核心是对支出的外部控制 ，核心预算机构对支出部 门的支 出进行事先审 查 (第243—258页)。为此 ，其预算编制采用分行列支 (Line—term)的形式 ，逐项列出支出的经济性质和具 体用途。财政支出的年度性原则、全面性原则、一致性原则和严格性原则体现了控制取向，代议机构和 核心预算机构据此可以对支出机构的支出决策进行审查批准。即使外部控制转向了支出部门的内部控 作者简介 ：吴少龙 ，中I¨大学公共卫生学院讲师 ，管理学博士；广东 广州 510080。 牛美丽 ，中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院副教授 ，公共行政学博士 基金项 目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项 目(2009JJD810017)；国家哲学社会科学基金青年项 目(o8czzo2o) 第 6期 吴少龙等 ：理解 中国公共预算改革的方 向 制 ，控制取 向的预算体系关注的焦点仍然是投入 。与控制取向的预算体系聚焦于投入不同，新绩效预算 聚焦于结果和产出，关心预