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留用地带动“城中村”改造 ——来自杭州市的经验 郑文娟 褚烨 李保海 “城中村”是全国各地在推进快速城市化过程中出现的普遍现象，如何保障失地农民的切身利益是“城中村”改造过程中面临的最大难题。“城中村”改造过程中失地农民的切身利益必须得到长远保障的观点已得到理论界和实践界的一致认同。但具体的保障模式如何进行设计和选择却依然存在较大争议和分歧。传统的招工安置、货币安置、养老保障等安置模式已被实践证明仍无法长远地保障失地农民的切身利益。杭州市在“城中村”改造之路上起步较早，经过近十年的不断摸索，已逐渐形成一套特有的“城中村”改造“留用地保障模式”。杭州市“城中村”改造多年的成果表明，通过整合10%留用地实施“城中村”改造，既可根除原地块范围内的“城中村”，又可确保村镇集体和村民的长远利益，具有鲜明的创新性，值得借鉴总结并完善推广。 一 杭州10%留用地政策回顾 杭州市为解决撤村建居后原村集体经济组织及其成员的生产、生活问题，在土地利用总体规划确定的建设留用地范围内留出部分土地，其面积控制在可转为建设用地的农用地总面积的10%以内，作为社区、村镇建设和经济发展建设用地。随着杭州市撤村建居和“城中村”改造的推进，10%留用地政策也逐渐得到完善，主要经历了三个发展阶段。现简要回顾如下： 第一阶段：探索阶段（1998.11.26-2001.12.16） 1998 年，杭州市正式开展大规模撤村建居试点工作，原集体土地通过征用后收归国有。其后，杭政办[1999]13 号文件专文对集体土地的处置进行规定，首次提出撤村建居10%留用地政策。13号文规定，10%留用地按行政划拨方式供地，不得转让和出租。随着国有土地招拍挂供地政策的推行，杭州市政府出台杭政[2001]15号文件，规定留用地执行有偿使用方式，但出让金可部分或全额返还。至此，杭州撤村建居10%留用地政策架构基本成形，留用地供地方式和用途管制等基本制度已得到明确。 表一：探索阶段主要政策文件 文件 主要政策 简要分析 1998 年11 月26 日，《关于在市区开展撤村建居改革试点工作意见》（市委办[1998]126号） ①规定撤村建居范围和审批程序； ②撤村建居后，集体土地依法征用，转为国有。 正式开展大规模撤村建居试点工作。 1999 年4 月23 日，《关于杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定的通知》（杭政办[1999]13号） ①可转为建设用地的农用地面积的10%为留用地； ②留用地严格按规定用途使用，不得转让和出租； ③留用地在实施非农建设时，免收各项规费，按行政划拨方式供地。 撤村建居首次提出10%留用地制度。 2001 年9 月13 日，《关于贯彻国务：国发[2001]15号文件进一步加强国有土地资产管理的若干意见》（杭政[2001]15号） ①凡撤村建居发展留用地，均应转为国有并实行有偿使用； ②土地出让金按基准地价的55%缴纳； ③凡出让面积占征地面积65%及以下的，按缴纳的土地出让金全额返还； ④撤村建居留用地不得用于经营性房地产开发。 撤村建居留用地由行政划拨方式变为有偿使用方式，但出让金可部分或全额返还。 第二阶段：完善阶段（2001.12.17-2005.7.24） 2001年底至2005年中，杭州10%留用地政策逐渐得到细节性及原则性完善，制度更趋丰满并人性化。市委[2001]29号文件提出留用地可抵折符合规划但未办证的乡镇企业用地。市长办公会议纪要[2003]22号文件更是提出了多渠道实现留用地规划定点政策，留用地不仅可跨村镇调剂，也可选择货币化安置解决。随后的杭政办[2005]8号文件还提出，留用地指标难落实的，可抵折并按综合成本价转让公建配套服务用房，或抵折非农建设用地和地上非住宅建筑物等。随着这些文件的出台及其对制度的完善，杭州10%留用地政策更具可操作性。 表二：完善阶段主要政策文件 文件 主要政策 简要分析 2001 年12 月17 日，《关于扩大撤村建居改革试点推行农转居多层公寓建设的意见》（市委[2001]29 号） ①留用地可作为社区、村镇建设和经济发展建设用地，也可以折抵符合规划但未办证的乡镇企业用地； ②留用地要打破乡镇、村的界限，由区、乡镇政府统一组织协调； 提出留用地可抵折乡镇企业用地。 2003 年12 月5 日：市长办公会议纪要[2003]22号 《关于第二批撤村建居农用地征用工作的会议纪要》 ①在本村范围内确难以定点的，1.可在本镇范围内跨村就近规划定点；2.抵折乡镇企业用地；3.与本区范围内其它村集体经济组织进行调剂；4. 确实无法定点的，可采用货币化安置方式解决； ②指标使用设定5 年的有效期限。 多渠道实现留用地规划定点；确实无法定点的，采用货币化安置方式解决。 2005 年3 月15 日：杭政办 [20