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中美澳流域取用水总量控制制度比较探究 　　摘要：水资源科学的研究成果表明，水资源的供不应求在很大程度上是由于人类忽视水循环的客观规律和超过水资源的可再生能力，进行过度开采和利用所致。对流域取用水总量进行科学合理的控制是确保实现流域水资源可持续利用的关键性非工程性措施之一。在流域取用水总量控制方面，美国的大湖-圣劳伦斯河流域、澳大利亚的墨累-达令流域是国际上比较成功的两个流域。基于对这两个外国流域和中国黄河流域取用水总量控制制度内容和效果的讨论，对三者进行对比分析，发现可供中国利用的外国经验，提出完善中国流域取用水总量控制制度的若干建议。 关键词：黄河流域；大湖-圣劳伦斯河流域；墨累-达令流域；流域用水总量控制；最严格水资源管理制度 中图分类号：DF466文献标志码：A文章编号2013、导言 虽然水是地球上最丰富、分布最广泛的基础物质，但是淡水只占大约2.76%，而淡水中可供人类利用的部分――我们常说的数量意义上的水资源――又不足其1%[1]12。地球上所有的水通过水循环在海陆空之间不断循环往复，淡水在这一自然过程中通过降水而产生，也就是说，水资源是可以更新的，但其更新能力有限。在可持续发展的宏观理念和基本原则下，水资源可持续利用业已成为各国普遍接受的理念。以可持续的方式利用水资源“需要避免对水资源和一切与水资源相关的其他资源（例如土地和生态环境）造成不可逆转的（以及几乎不可逆转的）的损害，确保水资源能够长期提供包括生态服务在内的服务的能力”[2]291。 然而，进入21世纪后，全球面临的这4个最主要问题都与水相关[3]5：（1）可更新供水量缺乏；（2）水资源分配不公；（3）水质和人类健康存在问题；（4）无休止的建设水坝和水库带来灾难性的后果。为了解决第一个问题，对取用水总量进行控制理所当然地成为实现可持续发展所不可或缺的水资源可持续利用过程中的必要一环。只有建立并实施以可持续发展为核心要素的，综合考虑社会、经济和环境因素的，科学而有效的取用水总量控制制度，维护或提高水资源可再生能力，才能避免对水资源及与其相关的其他资源造成不可挽回的损失，从而确保水资源具有为人类持续提供各种服务的能力。这已然成为在水资源利用方面贯彻可持续发展理念的一项客观和必然要求。水利部近20年来发布的水资源公报显示，中国水资源量总体上持续下降，污染面不断扩大，超采问题不仅遍及北方和西北而且存在于南方，严重损害了水资源可再生能力，危及了生态安全，制约了社会和经济的全面、健康发展。为了解决水问题，中共中央和国务院于2010年12月31日出台《关于加快水利改革发展的决定》（下称“2011年中央一号文件”），明确提出实行“最严格的水资源管理制度”，将基于用水总量控制的水资源开发利用红线连同水功能区限制纳污、用水效率控制红线共同作为该制度核心的“三条红线”。中国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。2012年1月12日，国务院又发布《关于实行最严格的水资源管理制度的意见》（下称《最严格水资源管理制度意见》），要求“加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系，实施流域和区域取用水总量控制”。然而，如何将目前原则性较强的流域取用水总量控制目标进行细化、落实和规范，是一项亟需研究的课题。因为目标的实现，有赖于科学上合理、实践上可行的制度作为保障。他山之石，可以攻玉。将中国流域取用水总量控制制度与国外流域的相关制度进行比较，分析它们的内容和运行效果，可以借鉴后者的经验，有助于推动中国流域取用水总量控制制度的完善。基于对国外在流域用水总量控制方面的初步综合考察，笔者选择美国大湖-圣劳伦斯河流域、澳大利亚墨累-达令流域和中国黄河流域的取用水总量控制制度作为进行比较研究的对象。 二、大湖-圣劳伦斯河流域取用水总量控制制度和效果 大湖是指美国和加拿大边境地区相连的密歇根湖、苏必利尔湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖这5个湖泊的总称；除第1个全部位于美国外，其他4个均为美加两国共有。湖水经圣劳伦斯河最后注入大西洋。大湖-圣劳伦斯河流域在地理范围上涉及美国8个州（伊利诺伊、印第安纳、密歇根、明尼苏达、纽约、俄亥俄、宾夕法尼亚和威斯康星）和加拿大2个省（安大略和魁北克）。流域面积134.42万km2，人口约3 500万（其中美国2 500万，加拿大1 000万）。流域水资源量占全球的1/5、北美洲的84%、美国的95%，对美国和加拿大沿岸地区的经济社会发展和生态系统至关重要。 （一）取水和调水控制制度 1重庆大学学报（社会科学版）2013年第19卷第5期 胡德胜中美澳流域取用水总量控制制度的比较研究 在一条河流或一个湖泊涉及多州的情况下，或