“户籍改革”统一城乡户口并非终点.docVIP

“户籍改革”统一城乡户口并非终点 　　 　　由公安部牵头、各省市协调配合推进的以“建立城乡统一的居民户口”的户籍制度改革，已经在全国各大省市全面推开。但户籍改革的实质内容：剥离计划经济强加给户籍制度的各种职能，尤其是区分城乡人口、实施不同待遇的职能，即“剥夺附着在户口本上的各种经济利益，”却“船到中流”即遭搁浅。户改正遭遇背后的种种利益格局的羁绊。 　　 　　4年前的那个2003年，震惊全国的“孙志刚案”让广州市乃至全国的户籍制度改革迈出了重要一步，这一年，在全国部分城市，暂住证制度被取消，取而代之的，是各类形形色色的所谓的工作居住证。 　　不久前，因户口迁入北京遭拒，在北京工作的安徽籍律师程海分别将老家安徽省合肥市庐阳区公安分局和北京市昌平公安分局告上了法庭，要求两者为他办理异地户口自由迁移手续。此一案件的发生再度将户籍制度推到了改革的风口浪尖。 　　 　　“户籍立法”牵动改革“神经” 　　 　　据最新消息，公安部日前正在加快《户籍法》的立法工作。公安部新闻发言人武和平在今年6月19日的新闻发布会上透露：“现在公安机关正在按照国务院的要求，修改户籍改革文件，正在报国务院审批。同时，在国务院的指导下，公安机关也在抓紧‘户口法’的立法调研。” 　　自2003年十届全国人大一次会议上有代表建议制定《户籍法》以来，关于户籍立法的殷殷民意和户籍制度改革的讨论争鸣，水涨船高。从人大代表建议到立法进入调研，这条透明而清晰的脉络，让人们对有关部门革故鼎新、推进改革的勇气和决心充满敬意。就目前而言，虽然政界、学界对于立法改革的速度问题存在不同看法，但户籍立法与制度改革的必要性和可行性早有共识。 　　有学者认为，户籍立法不仅是对近年来户籍改革成果的固定化，也有利于今后改革的深化。另一方面，现代文明社会赋予公民迁徙自由和权利平等，而现行户籍制度的种种弊端已渐成障碍，立法改革势在必行。制定《户籍法》，不仅要将近年来户籍制度改革的成果固定下来，更重要的是应当确立户籍制度的终极目标，那就是最大限度地保护公民的迁徙自由权。 　　中国人民公安大学教授、户籍改革专家王太元对户籍立法予以高度认可，但他同时也表示，《户籍法》不应当、也不可能解决人口、住户甚至民事法律方面的所有问题，而只能规范户籍制度本身的基本问题，如户籍管理的管理范围、性质特点、任务作用、基本原则等；户籍业务的科学划分、任务目的、主要内容、基本要求、监督方式、违法处罚等；各项户籍事务的申报、受理、监督、评测、奖惩的具体程序等。对此他认为，应该尽快在人口的迁移调控、流动管理等方面立法，尝试将户籍立法与迁移立法相分离，各司其职。在没有立法行动填补新中国法制的这一空白之前，《户籍法》很难拒绝承担人口调控这一重任。 　　 　　 多元利益格局成改革瓶颈 　　 　　中国自1958年启动城乡二元户籍制度以后，一直延续到今天。而之所以户籍改革举步维艰，主要是因为户籍制度背后附加着太多的利益链条，多元利益格局成为户籍改革的最大制约瓶颈。总结起来，户籍制度主要与以下利益相捆绑： 　　一是就业。招工必先查户口；不同的工作岗位，有不同的要求。那些环境较好、技术性较强、待遇较高的工种，往往必须从持有本市镇正式户口者中选择。 　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员都阳认为，户籍制度是产生二元劳动力市场的制度基石。户籍制度产生于计划经济体制，但到目前为止，其识别城乡身份的功能仍然存在，并且成为其他政策和制度安排的主要依据。在城乡之间发展差距仍然很大的情况下，由于城市地方政府可以根据现行的户籍制度明确划分城乡和区域，也就为它提供了保护本地人的基本凭证。从而，以户籍制度为基础，衍生出劳动力市场政策和公共服务方面的城乡分割体制。这种城乡“二元制”很不利于在全国形成统一的劳动力市场，抑制了市场经济下人才的自由流动，从而严重影响人力资源的合理优化配置，阻碍了城市的发展和农业的现代化，最终阻碍社会经济一体化和国家的有机整合，成为社会发展的一大障碍。 　　二是社会保险。社会救助体系在目前中国仍是地区性的，最低生活保障仅仅限于本地户口的当地人享有。 　　据统计，北京实际居住人口（包括户籍人口和流动人口）达到了1524．4万人。截至2004年12月初，北京市共有户籍人口1159．5万人，每年外地来京入户约16万人。另外，据公安机关统计，目前全市暂住3日以上在公安机关办理暂住证登记手续的流动人口已达到364．9万人。流动人口缺失的社保主要是社会保险、社会救助和住房保障。 　　从养老保险看，2001年，国家开始进行完善基本养老保险制度改革的试点。但实际上，目前的养老保险政策仍然难以覆盖到流动人口。不仅因为这些人口灵活就业的特点，而且因为现收现付体制使得流动人口缺乏缴费信心。 　　三是教育。在我国，