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关于国有资产管理与运营新体制的几点认识  于吉  国务院国资委政策法规局副局长（正局级）  一、构建新的国有资产管理与运营体制的基本原则 党的十六大报告提出，在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。建 立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任 相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这既是深化国有资产管理体制改 的目标，也是构建国有资产管理与运营体制的原则。 （一）国家统一所有的原则。根据我国宪法规定，国有经济，即社会主义全民所有制经 济，是国民经济中的主导力量。国有资产属于全体人民，归国家所有。但人民是一个整体的 所有者，无法具体行使国有资产所有者职能。因此国有资产必须委托给代表全体人民利益的 国家权力机构。《全民所有制工业企业转化经营机制条例》规定，国务院代表国家行使国有 企业财产的所有权。权利主体不能分割，不能分为中央所有和地方所有。这是国家所有的统 一性和唯一性决定的。国家统一所有主要体现在两个方面：一是对国有资产的引导规范。即 通过制定法律法规，对各级出资人代表履行出资人职责，监管国有资产进行引导规范。如确 定国有经济的控制范围，确定国有股权转让的规则，确定国有股权转让收入的使用原则等。 二是对国有资产最终处分。即通过制定法律法规，必要时有权统一配置资源，依法调整出资 关系。坚持国家统一所有，对于巩固有中国特色的社会主义经济制度的基础，进而对巩固社 会主义政治制度具有重要意义。 （二）中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责的原则。由中央政府和地方政 府分别代表国家行使出资人职责，享有所有者权益，是从体制上落实国有资产权责的重要举 措。国有资产依据法律由国家统一所有，但是资产的形成相当复杂，既有中央的直接投资， 也有地方政府的投资，还有政府并未注入资本金，而由企业靠借贷和积累所形成的。更重要 的是，在实际工作中，国有资产的管理、监督和营运主要由各级政府承担。1994 年分税制 改革以后，各级政府从本级政府预算中拿出资金投入到企业中形成的国有资产，表明政府履 行了出资人的职责。因此，我国国有资产由国家所有，并由中央不同政府部门和各级地方政 府所支配。实践证明，随着国有资产的迅速增长，中央政府作为唯一的出资人，难以对全部 国有资产进行有效管理，同时也会影响地方政府对所辖国有资产改革的积极性。由中央政府 和地方政府分别代表国家行使出资人职责，在国有资产管理体制上向前迈进了一步，既解决 了当前的实际问题，也为进一步深化国有资产管理体制改革奠定了基础，对推进国民经济调 整、国有企业改革重组、国有资产保值增值都具有重大意义。 （三）权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。中央政府和地方 政府国有资产监督管理机构分别代表国家履行国有资产出资人职责，既享有出资人的资产收 益、重大决策和选择管理者等权利，又要履行好出资人的义务，维护好国有资产所有者的合 法权益，尊重企业的经营自主权，同时还要承担代表人民、代表国家履行好出资人职责、监 督管理好国有资产、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值、搞好国有企业、发展壮大 国有经济等方面的职责。管资产、管人、管事三个方面，是国有资产出资人职责中不可分割 的有机组成部分。如果将三者截然分开，就会影响出资人职能的统一行使，造成对国有资产 谁都管谁都不负责的问题。国有资产管理体制改革和国有资产立法必须坚持“三统一和三结 合”的原则，解决长期以来国有资产多头管理和无人负责的问题，构建国有资产监督管理机 构统一监管企业国有资产、统一行使出资人权利的新体制。 二、国有资产监督管理机构的性质 国有资产监督管理机构是本级政府的直属特设机构。按照政资分开原则设立的国有资产监督 管理机构，根据本级政府授权，行使《公司法》等法律赋予的出资人所享有的资产收益、重 大决策和选择管理者等项权利。 政资分开是国有资产监管机构设置的理论依据。而政资分开经过长期的理论探讨。马克 思曾经指出：“在我们面前是两种权力：一种是财产权，也是所有者的权力，另一种是政治 权力，即国家权力。”（《马恩选集》第 1 卷第 170 页）所有权是由对财产所享有的占有、使 用、收益和处分权构成的，是依据民法所确认的一种财产权形式。国家所有权的客体是国有 资产。行政权是依据行政法规定的权力，由国家各级行政机关发布法规、命令，采取强制手 段实行。行政权的客体是全社会，不能仅针对国有经济。在政资分开的基础上，实行税利分 收、分管、分用。企业的税后利润由代表中央政府或地方政府履行出资人职能的国有资产管 理机构收取，用于国有资本的再投入，也可以根据需要全部或部分留在国有企业，用于国有 资产的增值。 党的十四届三中全会提出，按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者