小产权房现行规制政策及其有效性分析.docVIP

小产权房现行规制政策及其有效性分析 　　[摘要]当下媒体、政府、学界、开发商和广大民众普遍关注的小产权房，是在住房商品化改革这一宏大背景中产生、发展并逐步坐大坐强的。自1999年以来，无论是土地管理法，还是中央及有关部门颁发的一系列有关住房制度改革和房地产市场发展的法规性文件，均开始封禁小产权房开发与销售。但小产权房现行宏观调控政策和微观规制政策，都没有取得预期的效果。小产权房继续规模性开发与现实的热销，反衬了小产权房现行规制政策的苍白乏力，从一个侧面佐证了现行规制政策的有有效性不足或失效。 　　[关键词]小产权房；规制政策；政策有效性 　　[中图分类号]F27　[文献标识码]A　[文章编号]1672―2728(2011)09―0087―06 　　 　　一、小产权房衍生的政策背景 　　 　　自建国到具有改革标志性意义的十一届三中全会召开前后的近30年间，中国政府虽将宅基地产权经农民私有转换为集体所有，但农民实际上仍然始终保持着对宅基地除所有权之外的实际占有和使用。农民对宅基地和自建住房拥有清晰而完整的私产权利，可以合法转让。1980年后，国家逐步推进城镇住房改革，对公有住房提租或补贴出售，走商品化道路。住房商品化改革的政策取向，打破了多年来城镇职工不能自己建房、购房的思想束缚和政策禁锢，为城镇居民在农村集体土地上建造住房或者购买农民住房预设了较大的政策空间。当下媒体、政府、学界、开发商和广大民众所指称的小产权房，也正是在住房商品化改革这一宏大背景中产生、发展并逐步做大做强的。 　　自1982年2月13日国务院为防止村镇建房乱占滥用耕地而颁发、施行《村镇建房用地管理条例》，到该《条例》被1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》明令废止于1987年1月1日，在这近5年间，国家以行政法规的形式，许可城镇户口居民(包括集镇非农业户、回乡落户的离退休、退职职工和军人以及回乡定居的华侨)到所在生产队申请宅基地建房，申请获准后，由批准机关发给宅基地使用证，同时也许可买卖建在宅基地上的房屋，并且没有限定买卖人的户籍，只是附加规定：由于买卖房屋而转移宅???地使用权的，应按有关规定办理申请、审查、批准手续。国家以行政法规的形式还规定，城市建设综合开发公司可以选择有购买能力的农村、集镇，开发建设商品住宅售给农民。 　　自1987年1月1日开始施行《中华人民共和国土地管理法》(主席令[1986]第41号)，到1999年1月1日施行修订后通过的《中华人民共和国土地管理法(修订)》，在这12年间，国家以土地管理法的形式，依然许可城镇户口的居民使用集体所有的土地建住宅，实际上也许可城镇户口的居民购买建在宅基地的“小产权房”。此后，无论是中央及有关部门颁发的一系列有关住房制度改革和房地产市场发展的法规性文件，还是土地管理法，均禁止城市居民到农村取得宅基地、购买农民房屋，小产权房封禁有了法理依据。 　　 　　二、小产权房调控与规制政策 　　 　　(一)小产权房宏观调控政策 　　与小产权房开发相关的宏观调控政策，可以溯及中共中央、国务院于1997年5月18日颁发的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发[1997]ll号)。《通知》指出：除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发；禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高级别墅区等高档房地产开发建设。1998年7月20日，国务院颁发《城市房地产开发经营管理条例》(国务院令[1998]第248号)规定：城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方可用于房地产开发经营。12月27日，国务院颁发修改后的《基本农田保护条例》(国务院令(1998]第257号)规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房。 　　1999年5月6日，国务院办公厅制发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)，要求严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发；严禁改变农林项目用地用途搞别墅、度假屋等房地产开发，确需配套进行非农建设的，要依法办理建设用地审批手续。2001年12月30日，中共中央颁发《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发[2001]18号)，明确要求不准借土地流转改变土地所有权和农业用途。2002年8月26日，建设部等六部委联合发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》(建住房[2002]217号)，要求依法查处利用集体土地变相搞房地产开发以及房地产开发企业与集体经济组织私下协议圈占土地等违法、违规行为。 　　2007年12月11日，国务院常务工作会议明确要求，严格执行土地用途管制制度，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。2008年7月29日，