基层财政现状及对策.doc

基层财政现状及对策 县乡财政是我国最基层的地方财政，是财政体系的基石，1994年实行了分税制改革以来，在经济稳定发展的基础上，县乡财政收入持续稳定增长，财政运行质量逐步提高，但从全国来看仍有部分县乡财政比较困难，收支矛盾较大，出现严重入不敷出，县乡政府面临着公共财政困难，已经严重影响了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，成为影响农村政治和社会稳定的重要因素。 一、县乡财政的现状 （一）县乡财政困难的主要表现 1、财政收支难以平衡，只能保证最基本的支出需要 从资料显示，财政当年收不抵支的县乡占很大比例，特别是西部地区的县乡表现最突出，属于“吃饭财政”，甚至有的属“半饥饿财政”和“要饭财政”，只能勉强保证工资的发放和最基本的公共支出需要，有些县乡工资都无法保障，社会事业发展出现严重滞后，主要是一些资源较贫乏、地理环境恶劣的县乡较严重，根本没有结余的资金投入建设。2000年，在全国2074个县级财政（包括县、县级市）中，有950个县属于财政补助县，占46%，大部县收入水平偏低，主要靠上级补助。1999年，在全国 45000个乡级财政中，需要上级补助的乡镇则占 52%。2000年，在全国44836个乡级财政中，赤字乡镇12060个占27%，乡镇经常性支出和建设性支出分别占全国乡级财政支出的 89%和 11%，即工资性支出占可用财力的80%以上，在中西部地区工资性支出占整个财政收入的90%以上。上述数据还未剃除县乡财政收入不实，政府在财政账面大做文章，挂大量本应列支的暂付款，造成虚假的财政平衡的因素。 2、预算资金缺口大，政府非税收入膨胀 在1999年把预算外资金正式界定为财政性资金，即现在的非税收入，县乡政府在年初编制财政预算时，由于税收收入总量小，无法满足支出的需要，在没有税收立法权情况下，只有努力通过非税收入渠道筹集资金来弥补预算缺口。非税收入主要是各项行政事业性收费、基金及附加收入，是每个县乡的财政收入的重要来源，占了相当大的比例。据资料显示，在税费改革前湖北省某县2000年全县行政事业性收费共6140万元，而过去高时 可达9000多万元。这些收费项目中，中央审批的228项，收费金额4238万元；省级审批的188项，收费1646万元；市县审批的项目134项，收费520万元。主要集中在土地、交通、公安、劳动、人事、教育和卫生部门的收费。基金收入也是非税收入收入的重要来源。主要基金收费项目涉及到环保、交通、城建、电力、水利等。此外，还有卫生、审计、物价和司法等部门的经营服务性收费。全县非税收入收入占到了全县财政收入的约30%，有些县的比例达到70%。 但随着政府职能的逐渐转变，减少行政审批程序，以及加大非税收入的监管力度，非税收入这一重要财政收入来源渠道将弱化，将进一步加大了县乡财政困难。 3、县乡财政债务沉重，财政风险不断加大 基层财政压力不断增大，迫使基层政府大规模举债，举债是在非税收入资金膨胀弹性小的情况下释放财政压力的一种必然选择。 （1）县级负债日益加重。在县级历年累积的世行贷款、农业综合开发借款、国债转贷资金借款等较多，但大多数举债企业经济效益差，不能按时归还。而上级财政对不能按期还款的地区采取从预算调度资金中直接扣还方式，将风险转移到县财政；另外，随着国有企业改制，金融体制粮食流通体制改革，社会保障制度的推广，在这些方面的隐性负债开始向财政集中，尤其是农村合作基金会、供销社股金资不抵债，其兑付要财政担保，还有各种名目繁多的由政府担保的融资、借债，这些直接债务和或有债务，都形成财政偿债风险，再加上财政周转金的沉淀，财政支付危机开始显现。 中部某县2000年末直接的财政债务为28925万元，占当年全县实际可支配财政收入的140.3%。2001年是债务的还款高峰期，到期金额为15840万元，其中：农村合作基金会贷款本息4000万元、世行贷款700万元、国债拆借资金8200万元、上级财政周转金1800万元、县财政预算担保1140万元，上述借款中，合作基金会贷款本息、世行贷款、财政周转金用中央税收返还担保，若到期不能归还，将扣中央税收返还——“吃饭钱”。财政预算担保贷款到期不能归还，银行将直接从财政资金户中扣还。该县的税收返还一年仅为2600万元左右。这样一来，该县财政的正常运转将面临很大困难，工资和正常的办公费将难以拨付。 （2）乡镇负债十分普遍。据统计，1999年全国乡镇本级预算收人1051亿元，平均每个乡镇预算收人231万元；同年，全国乡镇政府负债总额达到1710.9亿元，平均每个乡镇负债380多万元。农业部专家根据国务院对1998年底前乡村两级债务清查结果预测，全国乡镇负债到2000年底已在2000亿元左右。在中部地区某省，农办和财政厅1999年对全省乡镇负债情况的普查资料显示，该省乡镇负债面高达88.2%，乡镇平均