建立健全事业单位法人治理结构研究报告.doc

建立和完善事业单位 法人治理结构研究报告 一、法人治理结构的内涵 “法人治理结构”一词是从英文“Corporate Governance”翻译演变而来，又称为“公司治理结构”，是公司制在社会化大生产日益发展的情况下的产物,它实现了所有权与经营权的分离，是现代市场经济中最重要的商业组织形式。我国目前的法律法规和有关法律性规范中对“法人”的规定和解释很多，但至今还没有关于“法人治理结构”的规定，学术界关于“法人治理结构”的说法也是见仁见智、各有说辞。单从字面上理解，“法人”是行为的主体，“治理”是行为的本身，而“治理”的客体不光是法人的财产，它应该是广义上的资源，即包括财产、人才资源、信息资源等等在内的一系列的重要资源。“法人治理结构”应该是以法人财产权为核心的综合治理模式。 法人治理结构是关于法人（公司）所有者、经营者和劳动者三者间制衡关系的制度与机制的总和。从法学意义上讲，法人治理结构是指为了维护股东、法人（公司）债权人以及社会公共利益，保证法人（公司）章程有效运行，由法律和法人（公司）章程规定的有关法人（公司）组织机构之间的权力分配与制衡的制度体系。在我国，公司法对公司机构的设置、权限以及组成公司机构的自然人的权利、义务和责任等都作了规定，实际上是对股东与公司之间关系的调整。从这个意义上讲，法人治理结构是指相关法律和章程规定的分配所有者、最高决策机构、高级执行人员以及其他利益相关者权利和义务以达到激励和约束目的进而达到法人效益最大化的制度与机制的总和。 二、事业单位治理结构的现状和问题 不久前我们作了一项调查，向河南省省直事业单位发放了1200多份《国家事业单位法人治理结构情况调查表》，在规定的时间内收回有效调查表714份。目前事业单位治理结构的大致情况有以下几点： 1、经费来源。事业单位按经费来源可分为财政全额拨款事业单位、财政差额拨款事业单位、上级拨款事业单位和自收自支事业单位。在714份调查表中，财政全额拨款事业单位288家，占40.34%；财政差额拨款事业单位104家，占14.57%；上级拨款事业单位130家，占18.21%；自收自支事业单位192家，占26.88%。由此可见，绝大部分事业单位需要国家财政直接拨款或部分拨款。因为在上级拨款事业单位中，有一部分是由国有企业利用国有资产举办的事业单位，但即使加上这一部分，不需要国家财政拨款的事业单位也就在35%左右。 2、现行投资体制。在接受调查的事业单位中，98.6%的事业单位属于国有，仅有1.4%的事业单位是非国有的，其中1.1%的事业单位属投资主体多元化，0.3%的事业单位属股份制投资。国有完全由政府投资的事业单位占38.2%，主管部门投资的占34.5%,政府部分投资的7.4%;自筹资金发展的事业单位也只占23.7%。 3、现行治理结构。调查显示，几乎所有的事业单位都是行政领导负责制，其中实行党委领导下的行政领导负责制的事业单位占39.4%，实行行政领导负责制的事业单位占53.1%，两者加起来竟高到92.5%。而实行董事会领导下的行政领导负责制的事业单位仅有1.1%，真正设有董事会（理事会）和监事会的事业单位，在这714家接受调查的事业单位中仅有7家，尚不到1%，明确制定章程的也仅有10.4%。经济上也没有全部独立于举办单位之外，财务独立核算的事业单位只占了79.1%，而行政户头独立的事业单位也仅占36.1%。在人员的任用上，单位行政领导实行聘任制的只占20.3%,中层领导实行聘任制的占41.8%，实行全员聘用制的仅有27.3%。 4、政事关系。调查充分显示，主管部门对事业单位管得过宽，统的过死，政事不分，事业单位自主权太小。 调查显示，目前我国事业单位法人治理结构存在的问题有以下几点： 一是所有制结构单一，几乎全部为国家投资举办。二是规模过大，机构重叠，人浮于事，财政负担沉重。三是职责不明，缺乏活力，内部机制不科学，效率不高。四是趋利性倾向明显，社会公益服务职能衰退。五是管理体制不科学，政事不分，企事不分。 三、深化事业单位改革的基本思路 （一）推进事业单位分类改革 对事业单位进行科学合理的分类，是深化事业单位改革的基础。按照事业单位在社会生活中的功能和特点，现有事业单位可以划分为承担行政职能的事业单位、从事公益活动的事业单位和从事生产经营活动的事业单位三大类。推进事业单位分类改革，就是要把承担行政职能的事业单位逐步转为行政机构，从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业，对从事公益服务的事业单位则必须进一步规范和发展。改革以后，只有从事公益服务的事业单位保留在事业单位序列。推进这样的分类改革，将通过还原事业单位的公益属性来明确事业单位的功能定位，从而界定出事业单位的边界范围。改革以后，只有从事公益活动的事业单位保留在事业单位序列。 （二）建立健全法人治理结构 1