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关于政策性银行改革和其相关几个问题 　　2014年4月，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行先后迎来成立20周年纪念日，深化政策性银行改革也在此时被提上日程。党的十八届三中全会提出“推进政策性金融机构改革”，今年的《政府工作报告》则提出“实施政策性金融机构改革”。由“推进”到“实施”，预示着此轮政策性银行改革已然上路。尤以4月3日国开行宣布成立独立的住宅金融事业部，成为政策性银行改革的破题之举，并为下一步深化改革打开了思路。2014年无疑成为中国政策性金融机构改革的分水岭。 职能定位不断调整 多重藩篱制约发展 从1994年成立至今，政策性金融机构在支持国家经济建设和社会事业发展、实现国民经济平稳较快增长等方面发挥了不可替代的作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政策性金融的发展面临着新的挑战。由于总体规模偏小，政策性金融尚无法满足“三农”、小微企业、扶贫、助学等薄弱领域和环节的需求；同时，公司治理不完善、资源来源不足、风险约束机制缺失等，重重藩篱直接制约着政策性银行的可持续发展。 职能定位历经多次调整 1994年，政策性银行应运而生，一方面是为我国经济改革转轨服务，更重要的是使当时的四大国有专业银行能够摆脱政策性贷款业务转向商业性银行。在承担了增强宏观调控、实现政府发展战略目标等多重使命后，政策性银行随着国家经济结构的发展和经营环境的变化，20年来主要承担的任务也在发生变化，相关业务经历着进入、退出的多次轮回。如农发行的职能定位在20年中就经历了“几收几放”。成立之初，农发行的主要职能是筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付。1998年，农发行不再担负农业开发、扶贫等专项贷款的任务，只限制在粮棉油收购、调销、储备贷款业务。2004年，国务院常务会议再次把农发行职能定位拓展到全方位支持新农村建设，业务范围也延伸到农村流通体系建设、产业化龙头企业以及其他涉农企业信贷领域，比如糖料、丝类、麻类、林业、中药材、园艺等。到2007年，农发行又陆续开办了农村基础设施建设、农业综合开发、县域城镇建设贷款，进而在2010年推出了新农村建设贷款。 资金来源面临严峻挑战 一般政策性银行的资金来源主要包括几个方面，即财政融资、向中央银行借款、发行金融债券、境外筹资、业务范围内开户单位的存款等。但在我国，政策性银行筹资方式比较单一，除财政融资外，国开行和进出口银行的资金来源主要是发行金融债，农发行除发行金融债外还可通过央行再贷款进行融资。从目前的情况来看，上述资金来源均遭遇挑战。 三家政策性银行成立之时，其资本金全部由财政拨付。财政部1997年发布的《国家政策性银行财务管理规定》明确指出，政策性银行资本金由中央财政分年核拨、税收返还、历年提留的盈余公积或资本公积转增等组成。近年来，随着政策性银行业务规模不断扩大，财政拨款的压力迅速提高。同时，由于财政收支紧张的局面一时难以出现较大改观，财政对政策性银行拨款额度难以有较大的回升。 在中央财政拨款难以回升、央行再贷款逐年递减的情况下，发行金融债与吸收存款等市场融资行为即自筹资金已经成为政策性银行的主要融资渠道。农发行提供的数据显示，2013年与2004年相比，资金自给率由16%提高到88.4%。在市场融资渠道中，政策性银行高度依赖发债。如农发行自筹资金来源以市场化发债为主，各项存款为辅。国开行更被业界称为“债券银行”。公开数据显示，该行现券交割量连续4年蝉联本币市场第1名。 发行金融债需要政策性银行按照市场规则，根据自身经营业绩和政府提供的信用支持，从金融市场融通资金。但金融债也并非是稳定和低成本的资金来源，特别是近期随着银行间市场资金面流动性收缩，政策性银行发债成本攀高，甚至引致收益成本出现倒挂的可能。 在发债受阻的情况下，增加存款被寄予期望。近两年来，已有政策性银行不断加大力度组织低成本存款，特别是将进一步加强财政性存款的组织工作作为一项重要任务。在加大存款工作的同时，盘活贷款存量、提高中长期贷款周转率也被着重强调。然而，由于政策性银行贷款对象多是期限较长的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目，盘活存量贷款存在不小难度。 风险补偿机制依然缺失 政策性银行是我国金融体系的重要组成部分，在配合国家宏观经济政策实施过程中担负着特殊责任。由于政策性银行在资金来源和运用方面具有不同于商业银行的独特性，决定了其在积极支持国家实现宏观目标的同时也积聚了相当的信贷风险。相关数据显示，2004年，农发行等政策性银行不良贷款率曾一度超过10%。完善的风险管理体制及补偿机制由此成了银行机构控制信贷风险的根本保证。这些风险补偿机制包括资本金的补充、风险准备金的提取与核销、价格补偿等多个方面。然