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县乡财政困难及改革方向选择 杨光焰 农村税费改革打破原来收入机制 农民真苦 农村真穷 农业真危险 ——一个乡党委书记真正揭开三农问题的盖头 县域经济发展问题 20世纪90年代中期以后，面对国民经济供求格局出现的重大变化，中央适时提出了加快经济结构战略性调整的方针。这次经济结构调整是长期的、全局性的，宏观意义和长远意义重大。但若从县域经济这个层面看，这次经济调整对县乡经济特别是中西部地区的县乡经济发展带来了不小的影响。例如，关闭“十五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林还草，使原来作为中西部大部分县乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。 行政级次过多，预算级次过多。政府级次过多，省以下财政体制不够合理。政府层级过多，直接降低了分税制收入划分的可行性。实行分税制财政管理体制，要求政府间的财政资金分配安排，采用按税种划分方法。目前，现行税种有29个，很难在我国中央、省、市、县、乡五级政府的情况下合理切分。很显然，五级政府与29种税的对比状态，使得我们不可能完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。然而，一味扩大共享部分又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。 乡镇财政自身面临问题 （１）包揽了过多经济管理职能。有的把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业，往往是亏损或形成高额负债，而必须由政府提供的公共产品和服务又没钱保障。（２）不顾条件大搞“政绩工程”、“形象工程”。（３）党政机构设置要求上下对口，导致县乡机构臃肿、财政供养人口失控。 三、缓解县乡财政困难的政策调整及改革方向选择 目标选择 长远目标 一是明确政府活动范围。二是建立规范的政府间财政分配关系制度。三是推进行政管理体制改革。四是建立科学化、民主化、规范化的行政决策机制。五是建立地方政府债务管理和预警体系。 加快财政体制改革 面对县乡财政困难，应该如何改革尚未完善的省以下各级政府的财政关系，这成为了争论的焦点。对于这个问题的看法大致分两种：一种观点认为，分税制只适宜于中央和省之间，而省以下不宜提倡都搞分税制，实行统一的分税制不能解决县乡财政困难问题，只有因地制宜、区分发达和不发达地区实行差异化的省以下政府间财政体制才是出路 我国确立的社会主义市场经济体制，是政治体制改革的基础。 经济发展是政治发展的驱动力，政治发展是经济发展的根本保证。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果 政治体制改革滞后 政府行政机构庞大，人员臃肿，造成财政开支不堪重负，势必阻滞经济与社会的发展。世界各国政府都不断地致力于行政机构精简化。 官民比例 1:7934 1:3927 1:2299 1：50 汉朝 唐朝 明朝 1:911 清朝 1:294 建国初期 1978年 1：30 1997年 近期思路 明确责任 激励约束 综合治理 分类指导 乡镇财政在困境中突围 积极推进“乡财县管”、 “省直管县” 1、关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见: 对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要 2、国务院关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知 ： 具备条件的地区，在财政管理体制上可以进行“省直管县”的改革试点。积极稳妥地推行“乡财县管乡用”等管理方式。 3.财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知 主要内容： 实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。主要内容：预算共编、?账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网（乡镇财政要与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询，提高财政管理水平和工作效率。） 4.安徽的实践 2003年5月11日，安徽省人民政府办公厅以皖政办[2003]29文转发了省财政厅《关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》，并选择和县、五河等9个县进行改革试点，藉此探索“乡财县管”改革的经验。 主要内容。以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。同时，调整乡镇财政所管理体制和职能。 取得成效： 规范了收入征管，挖掘了收入潜力 加强了支出管理，确保了工资发放 遏制了乡镇债务，缓解了乡镇财政困难 堵塞了管理漏洞，提高了管理水平 存在问题： 一些困难乡镇财政增收的积极性不高 改革的成本 人员分流压力大 乡镇财政实际成为半级财政 可能会出现职责不明问题，甚至乡财县占 5.“乡财县管”后乡级财政的去留问题 （1）目前有保留乡镇财政的必要 （2）乡镇财政的职能定位和主要职责 乡镇财政的职能主要是提供乡镇范围内居民和农民需求的