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我国公益信托发展中存在的问题及对策 李青云 (北京特华博士后科研工作站，北京100029) 摘要：作为慈善事业重要组成部分的公益信托在我国至今仍基本处于萌芽状态，应从公益信托的 运作机制入手完善相应的配套制度，加强对公益信托理念的宣传，促进公益信托在我国顺利发展。 关键词：公益信托；制约因素 中图分类号：抟32 39 文献标识码：八 文章编号：1007—7685(2007)08创新版一0037—03  当前，我国社会公益慈善意识已有很大提 高，有能力并有意愿参与公益慈善活动的人士层 出不穷，慈善捐款额连年递增，同时，弱势群体 救助、公益设施建设等公益需求也同样明显。基 于这一背景，公益事业在我国将面临巨大的发展 机会和空间，其社会意义不可估童。 一、公益信托概况 公益信托，即指为救济贫困、发展文教科 卫、环保、慈善等社会公益事业而设立的信托。 公益信托的受益人是社会公众中符合规定条件的 人。设立公益信托的目的并非为委托人自己谋利 益，也不是为特定利益人谋求一己私利，而是为 发展社会公益事业，促进整个社会的文明发展与 进步。虽然各国对公益信托资助的对象界定并不 一致，但设立公益信托的目的却完全相同，艮P: 公益信托均是出于某类公益目的——使社会公众 中符合条件的人获得特定利益的目的——而设立 的信托。相比其他传统形态的公益事业组织，公 益信托具有非常突出的优点，这得益于信托财产 权的独特架构——受托人拥有信托资金的管理运 用权却无法享有财产，受益人享有收益却无法触 及资金本金。这种架构使公益信托在存续期间具 有得天独厚的优势：第一，高度专业化管理，确 保资金保值增值。在公益信托中，信托资金处于 专业受托人的管理下，其专业的资金运用能力有 助于信托资金的保值与增值，防止不必要的资金 运用亏损。此外，对于非资金类的信托财产而 言，受托人还可依据信托财产的不同性质提供相 配套的管理服务，如，将文物交给博物馆等，从 而扩大公益事业的作用范围。对于财产事务较为 复杂的公益信托，还可引入专门的信托服务人机 构，由其对财产事务进行专门化处理，从而提高 公益信托服务的水准和效率。第二，高度安全性 保证，保障资金公益目的的实现。一方面，根据 资金类信托的一般监管要求，公益信托架构中通 常还包括资金托管人机构，即由托管人对信托资 金进行托管。在这样的架构下，受托人必须在符 合信托文件约定的条件下发出指令对资金进行运 用，否则托管人有权拒绝对资金的任何调动。另 一方面，没有受托人的专门指令，托管人则无权 对资金进行任何处置。这种严密的相互关系不仅 使资金运作清晰，也能保证公益资金的公益性， 而且在制度上有效规范了人为的风险，确保信托 资金的安全。除此之外，《中华人民共和国信托 法》还规定公益信托应当设置信托监察人，由 其对信托资金的管理运用进行监督和制约，信托 监察人有权以自己的名义，为维护受益人的利 益，提起诉讼或者实施其他法律行为，从而加强 对基金使用方向的监督，避免基金被挪作他用， 有利于公益事业的发展。这是保障信托资金按照 信托目的进行安全运作的重要制度安排。 二、我国公益信托发展现状及其制约因素 目前我国各信托公司在其开展的业务中都将 “公益信托”列为其业务范围之一，已有少数几 家信托公司进行了公益信托尝试公益信托在我 国的发展仍处于萌芽阶段。目前信托行业更关注 公益信托产品的设计和开展，希望能完善配套的 法律。一方面社会公益事业的发展需求非常迫 切，另一方面作为有效管理方式的公益信托却迟 迟难以打开局面，这里存在的鲜明矛盾无疑有深 刻的原因，具体来说，现阶段我国公益信托发展 受到以下几方面的影响。 (一）资金信托的私募投资管理模式。《中 华人民共和国信托法》和〈〈信托公司管理办法》 分别对公益信托作了原则性规定，并为信托公司 作为公益信托受托人提供了法律基础。但迄今为 止尚未出台真正的公益信托管理办法，因此公益 信托的运行只能参照其他信托产品规定进行。就 目前而言，资金是最主要也是最常见的捐赠财 产。因此，公益信托往往参照《信托公司集合 资金信托计划管理办法》这一专门性规定开展 运作。然而，由于监管部门一直将资金信托视为 私募投资产品加以管理，管理办法中关于委托人 数童和资金委托起点的规定对公益信托的发展造 成重大影响。在2002年生效的资金信托管理办 法中，委托人数童的规定上限是200人，且资金 委托起点不得低于5万元，这一人数的限定导致 可参与同一公益信托的人数十分有限，而5万元 的起点又将很多有意向的人士排除在公益信托之 外。受上述私募管理规定的影响，公益信托的发 展受到很大制约，迄今只有少童的准公益信托产 品在保持运行。而在2007年3月生效的新管理 办法又进一步强化了资金信托私募管理模式：委 托人数童做了进一步调整——自