第三章政策环境.doc

政策环境 教学目的和要求 政策总是受到各种因素的影响，政策因素就是政策环境，本章主要考察政策环境。学习本章，要了解政策环境的概念与特点，了解主要的政策环境因素社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境的特点、构成及其对政策的影响。了解政策的工作环境，掌握政策运行的条件的类型、特点及其形成。 内容要点 第一节 政策环境 一、政策环境概述 在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策集合体，都离不开一定的环境。任何政策都是在一定是环境下形成、运行的。就任意一项具体的政策而言，它有主体、客体、目标、手段、资源等内在结构要素。这些要素通过政策组织、政策活动有机结合起来，形成一种政策的内部生态环境，相对于这种内部生态环境，处在政策要素之外的，构成政策形成和运行条件的则是政策的外部生态环境。 何谓政策环境？美国政策科学家安德森认为，政策行动的要求产生于政策环境，并从政策环境传到政策系统。与此同时，政策环境限制和制约着决策者的行动。政策环境包括地理因素（如自然资源、气候、地形）、人口要素（如人口规模、年龄的分布和地区分布）；政治文化、社会结构和经济体制。我们认为，所谓的政策环境，就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要是指一个国家的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资源等，它对一国的内外政策具有影响和制约作用。社会环境主要包括：政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、人口状况、科技状况、国防状况等等，它对政策起着更直接更重要的影响、制约、甚至决定的作用。 政策环境有如下特点： 政策环境的多样性与类别性个统一 2、环境的稳定性与动态性的统一 3、环境的连锁性与定向性的统一 4、环境的常规性与突发性的统一 在政策环境的诸多因素中，以社会经济状况、体制或制度条件、政治文化和国际环境四个因素最为重要。下面对这四种因素分别加以讨论。 社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的决策的最重要的依据。政府要想制定出合理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败的。社会经济条件对政策的重要性可以从三个方面来看： 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的决策必须首先加以考虑的。 我国在这一点上有着正反两个教训。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里，我国之所以出了一系列政策失误，如“大跃进”、“人民公社化”、鼓励人口增长、“文化大革命”以及“以阶级斗争为纲”等，一个很重要的原因，就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处于`社会主义初级阶段这一基本事实，脱离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、跑步进入共产主义，给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会以后，党和国家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策，在很大程度上是由于以我国国情尤其是社会经济发展状况作出正确的估计，从实际出发，实事求是地制定各项方针、政策，这些路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层建筑领域里的政治活动，不仅有其经济的根本动因，而且这一过程本身，一般也必须在与国家或地区的经济整体发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。也就是说，国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件，它影响着国家的基本政策倾向和政策实施效率。因此，政策制定必须基于经济实力允许的范围，并在保留一定余地的情况下，对政策过程以经济上的支持，并由此决定了政策的可行性和有效性。否则，如果超越经济实力所及，过多投入财力、物力，出现经济资源中的资本沉积，一旦环境形势有所变化，便难以向新的政策过渡，或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济社会政策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中，经济利益关系是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所处的经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现为对经济生活和各种经济条件需求的不同，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引发和加深