公共政策的非公共性问题意识与风险规避.docx

公共政策的非公共性 问题意识与风险规避陈洪连(青岛大学法学院，山东青岛，266071)摘要i公共政策的非公共性是公共政策理论研究中的重要课题。公共政策主体的目标替代与利益置 换行为、公共政策客体操控公共政策议程设置、公共政策过程的终结环节被人为搁置、公共政策信息的失 真与梗阻等现象，都是公共政策非公共性的具体体现。关注和探讨公共政策的非公共性问题，对于拓展公 共政策研究视域，端正公共政策价值取向，实现社会公共政策的公平公正，以及提升人民福祉均具有重要 意义。关键词：公共政策；非公共性；触发机理；风险规避在公共政策价值研究领域，传统的规范分析方经济理性和后果主义导向，因而容易导致公共政策 法侧重于对公共政策“公共性”的研究，将“公 的自利性，从而面临“公共性丧失”的诘难。 共性”确立为公共政策的本质属性。但是事实上，功利主义公共政策理论认为，通过牺牲部分人在公共政策运行过程中，还不同程度地存在公共政 的权益和幸福，以实现最大多数人的最大幸福，具策主体自利性、公共政策目标短期化以及公共政策有道义上的正当性。该观点极易忽视对弱势群体权 执行偏差性、公共政策信息非共享性等“非公共益的保护，无法实现社会整体利益的平衡，因而违 性”现象。关注公共政策的“非公共性”问题，背了公平正义的价值准则。功利主义公共政策不能 对于拓展公共政策研究的视域和路径，深化公共政确保正义的首要性和个体权利的神圣不可侵犯性。 策价值属性的认识具有重要意义。 只要功利——甚至是“最广泛意义上的功一公共政策非公共性问题的理论探微利”——成为决定性的根据，原则上，普遍福利就必定僭越正义，而不是确保正义。①为实现最大关于公共政策的“非公共性”问题，西方公多数人的最大幸福，以公权力牺牲他人权益，其本共政策理论流派有着不同的表意重点和话语逻辑。西方功利主义公共政策理论、公共选择学派的寻租 质是公权力对少数私权利的剥夺，这对于少数人而 理论、政府管制俘获理论等从不同角度对公共政策 言是不公平的。对此，金里卡认为，“功利主义的 的“非公共性”问题作了较为深入的分析。决策方式排斥了我们对于特定个体的特殊义务(一)西方功利主义公共政策理论暗含“公共这个问题源于功利主义的同一个根本缺陷。”②正性丧失”的风险。功利主义公共政策理论坚持 是由于功利主义公共政策具有结果性、短期性、失 “趋利避害”的人性主张，以功利原则和“最大多 衡性等特征，无法有效地维护社会正义和保护个体 数人的最大幸福”为基本价值诉求，认为判断公 权利，因而具有明显的逻辑缺陷，非公共性的风险共政策德性的依据在于公共政策增进社会福利或者使其无法立足于当代社会。 减少痛苦的多少。然而，在功利哲学和市场经济趋(二)寻租理论对公共政策非公共性风险的分 利本性的驱动下，功利主义公共政策因其过于强调 析。寻租理论把研究视角扩展到规制的政治决策领·本文受国家社科基金重点项目“学习实践科学发展观重大问题研究——防范现代危机的公共政策系统研究”(08AKS003)资助。①[美]迈克尔·J．桑德尔：《自由主义与正义的局限’，万俊人译，南京：译林出版社，2001年，第56页。②[加]威尔·金里卡：《当代政治哲学，刘莘译。上海：上海三联书店，2004年，第43页。70万方数据陈洪连：公共政策的非公共性：问题意识与风险规避域，认为市场规制过程就是一个寻租过程。市场规控制、财政补贴、反垄断都是政府干预主义者的手制是消费者、企业和规制机构互相缔约的过程，即段，这些手段是私人公司为了私人利益而鼓动消费者和企业对规制政策及其后果进行讨价还价的(employ)政府去损害社会的。⑤俘获理论揭示了 过程。这样的道理：强势利益集团基于自身优势，在政府 塔洛克(Tullock)和克鲁格(Krueger)的寻决策中会想方设法“俘获”政府，使政府决策倾 租理论表明，在公共政策制定过程中，存在大量的向于保护他们的利益。因此，强势利益集团“俘 寻租活动。公共管理者也有自己的利益函数。即使获”政府，操控政府决策的行为，导致正义的天不是为了直接的经济私利，出于对自己政治名誉、平发生倾斜，公共政策非公共化的现象难以避免。 权威、地位与前途的考虑，公共权力的直接操纵者对于公共政策的非公共性问题，中国学者的研 也有可能在公共利益价值判断上出现偏差。“政府究正逐步深化。学者张萍等撰文指出，公共政策的 对社会和经济生活的种种调节和干预中暗含着租非公共性是公共政策的实然属性，主要表现为金，在‘理性经济’的驱动下，公共政策的制定 “内在非公共性”和“外在非公共性”两个方面。 必然是在所有相关”经济人“的压力下完成，围 学者林志鹏从公共选择理论的视角分析了公共政策 绕着‘租’这个超额利润，在利益冲突过程中进 的非公共性问题，提出了相应的解决办法。学者苗行的公共选择——是政府与