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行政管理政策执行的 制约因素及其对策董喜林* 陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 0-! +改 革 研 究摘 要：政策执行是行政管理的关键。制约行政管理政策执行的主要因素有：政策制定者与执行者的利益差别、 信息传递的有效性、政策评估制度的健全程度、政策环境的优化程度等。提高政策有效执行的对策有： 提高行政管理政策的科学化水平和民主化程度；建立和完善行政管理政策的执行机制；优化行政管理政 策的环境。关键词：行政组织；行政管理政策；执行中图分类号：,-#文献标识码：.文章编号：! / 0)1 （!#）% / ’ / #行政管理的组织是按照科层组织建立的，由于 行政管理政策的模式参差不齐，因此，行政管理中 要重视行政管理政策执行的研究。一、制约行政管理政策执行的因素( 利益因素。主要是指政策制定者与执行者 的利益差别，这是制约行政管理政策执行的首要因 素。政策制定者与执行者所代表的利益是有差别 的，由于政策是集中制定的，政策制定者考虑的是 整体利益。而政策执行是分散进行的，执行者往往 要考虑其局部利益，这种局部利益与整体利益的差 别性，往往制约着行政管理政策的执行力。 “政策 执行的环节越多，意味着不同层次政治区域利益发 生冲突的概率越大，政策执行所经受的利益筛选次 数越多，执行过程所积累的失真冲动能量越大，这 也会提高政策失真的频率和幅度”。因此，这种利 益差别是制约行政管理政策执行力的一个重要因 素，在行政管理政策制定与执行中要充分考虑这种 差别性，注意协调由于利益差别性带来的矛盾和冲 突，以提高执行效果。!( 信息因素。主要是指信息传递的有效性， 这是制约行政管理政策执行核心因素。从信息论的 角度来看，行政管理政策的执行过程实质上是一个 信息的传递过程，在这一传递过程中存在着信息的 发散和汇集两个方面：信息的发散主要是指行政组 织向社会释放、传递有效的信息，使社会团体、各 经济主体、民众了解政策的趋向、内容、特征；信 息的汇集是指行政组织在释放传递信息的过程，也 设法从社会或中央政府获得必要的信息反馈。信息 的释放和汇集过程实质上是有关政策信息在中央政府、行政组织、社会团体三类主体之间的双传递过 程，在这一传递过程中形成了信息交流和信息碰撞 的动态运动，行政组织在这一过程中，要能得到大 量反馈信息，要及时了解到行政管理政策执行的偏 差；作为行政管理政策的接受者社会团体来说可以 明确政策的内容、宗旨、特点及趋势。在信息的传 递过程中，信息传递的有效性是极其重要的，如果 政策信息的传递是有效的，可以增加政策的沟通能 力，进而可以减少政策执行的盲目性、减少政策执 行的难度和阻力，并及时得到反馈的信息和情报， 依据这些反馈信息调整执行方法和策略，从而增加 政策的执行效果。相反，政策信息的传递如果是无 效的，其结果要么是信息无法获得，或信息的失 信，这都会影响到政策的执行。#( 制度因素。主要是指政策评估制度的健全 程度，这是制约行政管理政策的执行的关键因素。 政策评估是行政管理政策执行中的一个重要环节， 但是在行政管理政策的执行中一直没有受到足够的 重视，往往热衷于制定政策、宣传政策，而忽视政 策的评估，客观上助长了决策的随意性、盲目性， 影响到了政策的执行效果和政策执行。)( 环 境 因 素 。 主 要 是 指 政 策 环 境 的 优 化 程 度，这是制约行政管理政策执行的外部因素。行政 管理政策的执行不仅取决于政策内部的构成，还取 决于政策外部环境的优化程度。美国政策学专家史 密斯曾发表 《政策执行过程》，他认为： “理想化 政策、执行机构、目标群体、环境因素四者为政策 执行过程所牵涉到的重大因素”。由此可见，环境 对于政策执行是非常重要的。这些环境包括： * +!#$ % 理论导刊’改 革 研 究人文环境。人文环境包括两方面：一是政策执行者 的责任感、工作作风及其事业心，还涉及执行者的 业务水平和业务能力、政策的掌握水平、政策尺度 等。二是社会文化环境，主要是指民众的政治态 度、信仰、情感、价值取向等。 ! ’ 经济环境。经 济发展与行政管理政策的执行力之间是相互影响 的，行政管理政策的执行力强可以促进经济发展， 而经济的发展程度又影响着行政管理政策的执行。 行政管理政策的经济环境主要是指：市场经济的发 育程度、市场体系的完备程度、市场机制的健全程 度等。 # ’ 社会环境。地方经济发展中面对的是日 趋复杂的社会环境，各种非经济因素对行政管理政 策的执行起着很大的制约作用。因而行政管理政策 的执行中要具有灵活性，要随机应变，因为执行中 弹性过大，又会造成随机性太大，而执行中的刚性 过大，又会造成政策执行中的相反效果。二、提高行政管理政策执行的对策 行政管理政策的执行影响着行政组织的公共管理活动和公共形象。因此，行政