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乡村政府债务化解对策研究 财政部科研所课题组 【专题名称】财政与税务【专 题 号】F61【复印期号】2004年10期【作者简介】课题顾问：贾康；课题主持人：白景明、张小虹、刘德维、刘静武、李兰芝、纪燕渠、肖鹏；执笔人：白景明。财政部科研所 ????乡镇政府是我国现行五级政府的基础环节，村级行政管理机构是我国行政管理体系的基础和“底座”，虽然管理人数少、管理半径小，但事关政府事权履行是否顺畅。乡村两级债务转轨时期逐步已积累成为一个沉重的、影响到国家财政安全和乡村社会稳定的包袱。怎样分步卸掉这个包袱目前已成为社会各界和决策部门普遍关注的难题。本报告尝试在解决这一难题方面提出相对完整的分析思路。????一、乡村政府债务现状???（一）关于乡村政府债务总额的判断????从20世纪90年代中期开始，我国政府和学术界就已认识到乡村债务规模过大问题的严重性。早在1999年，国务院办公厅就发出通知，要求各省、自治区、直辖市人民政府在年内对1998年底以前乡村两级自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务进行一次彻底清查。????对乡村两级债务总额目前尚未有完整的统计体系和统计结论，但关于乡村债务总额，社会上有以下几种估计：农业部1998年的统计表明，全国乡村两级债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元。另有官员统计，中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右。还有基层干部推算，全国近3000个县（市），如平均每个县（市）的债务按2～3个亿计算，全国农村债务大约在6000～9000亿之间。但有专家学者认为远不止这个数。????根据我们掌握的材料看，由于没有统一的统计口径，加之信息来源渠道不完善，各方面关于乡村两级债务总额的认识都带有较强的推断性，尽管这些推断得出的绝对额差距较大，但有一点是一致的，即：我国乡村债务总额过大，令人担忧。????从理论角度上看，推断乡村债务必须首先界定清楚统计的原则。由于我们是从政府财政角度研究乡村债务，乡村债务的口径应为乡镇政府和乡镇集体经济组织以及村委会或村集体经济组织在管理公共事务、发展经济过程中形成的各种公共管理债务和经营性债务，把农村集体经济组织的债务列入统计范围，理由有两点：一是我国乡村集体经济组织和乡村政府在经济上有着相辅相承关系；二是乡村集体经济组织有时会直接行使行政职能。????从总体上看，我国乡村负债总额增长并没有呈现出明显的区域结构性特征，各地普遍呈快速增长势态。从我们掌握的材料看，在我国除台湾和两个特别行政区以外的31个省级行政单位中，乡村债务总额有的达279亿，有的省的乡村债务总额超过了这一规模。因此，如果在推断全国乡村债务总额采用取中间值法则的话，全国乡村债务总额不会低于6000亿元，如果采用高值推断，全国应突破1万亿元。由此可见，乡村债务占我国GDP的比重在5～10%之间，占我国财政收入的比重在30%～50%之间，乡村债务总额负担实际上已超过长期建设国债负担。???（二）乡村政府债务的分布????从区域角度看，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，在这一区域内60%以上的乡镇负债。其中以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。湖北襄阳县是全国百强县，但截至2000年底普查，村镇两级债务达12.5亿元，平均每镇7352万元，平均每村200万元。江汉平原的监利县村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务10亿元。????湖南常德全市211个乡镇，到去年底债务总额为3.86亿元，平均负债183万多元，其中鼎城区的乡镇负债平均达到360万元。统计数字表明：常德市村级负债总额达8.8亿元，村平均21万元；负债村3480个，占总村数的83.4%。河南省安阳市财政局的统计表明：全市乡镇财政负债高达5.7亿元，平均每个乡镇负债596.6万元，最高的一个竟达2206万元。丽水是浙江经济最为落后的地区。审计部门对其194个乡镇赤字情况进行审计时发现有赤字的乡镇多达161个，覆盖面近90%。????国务院发展研究中心农村经济研究部对于湖北省襄阳，河南省鄢陵、江西省泰和三个县的案例分析反映出了如下问题：????1.负债面宽，多数乡村债务沉重。三县共有55个乡镇，每个乡镇都负债，共有1373个村，村的负债面，襄阳县为96%，鄢陵、泰和为80%以上。地区间乡村负债不平衡，三县比较起来，襄阳县最为严重，鄢陵次之，泰和较轻。债务较轻的泰和县，26个乡镇，债务总额3641万元，平均每乡镇负债140万元，364个村，债务总额为1731万元，村均4.8万元。债务中等的鄢陵县，12个乡镇共负债7592万元，平均每个乡镇负债632万元。386个村，村级负债4781万元，村均负债12.4万元。襄阳县乡村债务惊人，1998年底乡村债务为8