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次贷危机后美国金融监管制度改革方案评析——从《现代金融监管结构蓝皮书》到《金融改革框架》 源于美国的次贷危机从开始至今已经有一年半了。危机从美国的金融市场开始，迅速波及全球，并造成自上世纪30年代大萧条以来最大的全球经济衰退。鉴于金融体系在美国经济发展中的重要地位，布什政府领导下的财政部在2008年3月发布了《现代金融监管结构蓝皮书》(以下简称《蓝皮书》)，奥巴马政府领导下的财政部则在2009年3月制定了《金融改革框架》(以下简称《框架》)。两份文件的目标都是帮助美国尽快走出次贷危机，保持金融体系稳定，促进美国经济增长，但彼此却有着不同的侧重点。 ? 金融监管体制改革的原因 ? 在美国，商业银行、参加保险存款的储蓄机构、保险公司、从事证券和期货交易的公司、财务公司以及部分政府设立的专业公司都向市场提供金融服务，它们与金融市场的中介机构、交易场所等一起构成了美国金融体系。通过这些金融机构的活动，美国的资本市场可以有效地发挥资源配置的功能，使得不同性质的资金根据各自的特性发挥作用，促进美国经济的发展。美国金融监管制度一直努力按照金融市场的要求，做到既能反映或发挥金融市场功能，又有效控制和防范风险，从而实现资本市场资源有效配置的功能。 ? 国内原因 ? 虽然美国目前的金融监管制度在不同时期有过多次修改和完善，但其基本结构却形成于许多年前。比如对存款机构的监管制度起始于1863年的国家银行宪章。1913年美国成立了联邦储备系统，随后的经济大萧条又促成建立了联邦存款保险系统和专业存款机构，如信用联合组织等。从总体上来看，美国20世纪30年代形成的法律制度基本上形成了目前美国对银行、证券业和期货业进行分别监管的体系，以及美国联邦和州政府监管机关各司监管职责的现状。 ? 尽管存在着监管权限不一、政出多门等现象，美国的金融市场和体系一直发展相对顺利，并很快成为世界上最有活力的金融中心。得益于这种金融领先和统治地位，美国金融机构一直可以在其金融监管制度存在种种问题时依然保持相当强劲的发展势头。虽然金融监管制度的隐患曾在美国历史上造成多次金融危机，但没有一次如次贷危机般后果严重。次贷危机使得美国财政部认为金融监管体制改革已经迫在眉睫，如果不进行改革，美国的金融市场将无法继续持续发展。 ? 国际原因 ? 在国际上，随着世界各国的经济发展，其国内金融市场也在不断完善。受益于“后发”优势，这些国家的金融体制的发展十分符合现代金融市场需求，并变得有能力与美国的金融市场进行竞争。而美国的金融市场则受限于有关金融监管法律制度的制约，金融发展出现了“瓶颈”。而且，由于金融全球化的影响，在国外产生的金融风险很容易被传到美国本土市场，美国的金融监管制度如果无法适应这种国际化的影响，必将对美国的金融市场甚至是经济发展造成负面后果。 ? 为应对上述竞争、风险等各方面的挑战，美国的金融机构不断进行业务整合，并借助现代信息技术手段，发展出各种复杂的金融工具，这些工具可以为创制者分散风险、增加流动性、增强竞争力，但同时也可能造成市场参与者难以合理评估这些金融工具所隐藏的风险，比如资产证券化产品。由于金融市场的机构化和复合化程度越来越高，金融机构的金融工具不再局限于某个特定市场，而经常具有证券、保险、期货以及银行业务等综合性特征。这些新的挑战使得美国70多年前建立的金融监管结构和制度已经很难适应新的环境，金融监管制度改革势在必行。 ? 2008年《蓝皮书》的改革内容 ? 布什政府领导下的美国财政部在2008年3月发布了《蓝皮书》，提出了一系列短期、中期和长期的监管改革建议，以改善美国金融监管结构。 ? 短期建议内容 ? 第一，扩大总统金融市场工作组的协调职能。《蓝皮书》建议将总统金融市场工作组的工作范围扩大至包括减轻系统性风险，提高金融市场的健全运作，促进消费者和投资者保护等诸多方面；同时建议将总统金融市场工作组的组成成员扩大至联邦存款保险公司、存贷机构监管办公室等其他监管机关。 ? 第二，成立按揭发放委员会。为解决次贷危机所暴露的按揭贷款制度缺陷，《蓝皮书》建议成立一个新的联邦监管机关——按揭发放委员会，统一美国的按揭贷款评估和市场准入制度，并确定何种类型的按揭贷款可以被证券化。 ? 第三，美国联邦储备委员会对非存款机构提供流动性支持的过程应透明、谨慎并附有条件。鉴于联邦储备委员会在提供流动性方面发挥着举足轻重的作用，《蓝皮书》建议美联储在向非存款机构提供资金时，要准确和明晰地了解机构的真实情况，要通过现场检查或者其他手段加强对这些机构的了解。 ? 中期建议内容 ? 在中期监管改革建议中，《蓝皮书》的主要内容是提高金融监管的工作效率。《蓝皮书》提出了五方面的改革建议。 ? 第一，取消储蓄协会宪章。1933年，美国国会制定了联邦储蓄协会宪章，目的是为住房按揭贷款提供稳定的