低水平重复建设的土地制度诱因与政策建议研究.pdfVIP

438 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 低水平重复建设的土地制度诱因与政策建议① 黄贤金章波张丽君吴晓洁 (南京大学城市与资源学系，南京210093) 摘要：文章在分析我国社会经济发展的不同阶段重复建设与土地制度相互关系的基础上，阐述了我国重复建 设产生的土地制度诱因，认为现行土地制度体系下，政府诱导型和政府主导型的经济发展方式，是造成重复 建设的主要推动力。据此，从防止重复建设的角度，论文提出以土地资源市场化配置为导向，以产权平等、收 益均衡、耕地安全和资源集约为目标，提出了我国土地制度改革的近期政策与长期性的土地政策改革方向。 关键词：重复建设土地制度机理分析 重复建设的反复对于经济持续发展有巨大的负面影响。我国现行土地制度体系及其运行机制在 一定程度上对这一现象的产生与发展存在推进作用。这里文章在分析了主要历史时期重复建设产生 的土地制度原因后，分析了我国现阶段重复建设产生的土地制度机制，并就建立起防止重复建设的土 地制度体系的基本原则、近期政策与长期政策等方面提出了相关的建议。 1 历史分析：我国社会经济发展阶段土地产权制度的演进与重复建设的产生 自改革开放以来，我国经历了从计划经济体制到市场经济体制的转轨时期，其中出现大量经济和 社会问题是发展的必然产物，土地制度为了适应市场经济体制的需求，也不失时宜地进行改革和完善， 并且取得了很大的成就。 2003年7月，在国务院召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议上，曾培炎副总理指 出，近5年来，我国土地市场建设和管理取得了积极成效。国有土地有偿使用制度全面实施，经营性土 地使用权招标拍卖挂牌出让制度初步建立，市场配置土地资源的基础性作用不断增强，土地管理的法 律法规相继出台，政府调控土地市场的能力不断提高。然而，目前全国土地市场仍存在不少问题。违 规设立开发区，非法占地、入市现象有所抬头，一些地方任意出台土地优惠政策，滥用土地管理权限，乱 批滥占耕地，造成了大量的低水平重复建设，严重损害了农民利益和国家利益。 不同的经济发展阶段土地制度对重复建设产生的诱因是不同的，具体表现有所不同，其重复建设 状况也具有差异性，重复建设产生后果的严重性也有差异。 图1和图2表明，自1978年以来，我国的经济增长总量呈现拉长的s型曲线发展，经历了起步、发展、 快速增长、适度回落，再增长等5各阶段，特别是20世纪90年代，我国进入了经济发展的快车道，迄今为 止，势头不减。而全国耕地面积则不断减少，减少的速度也有快有缓，快速减少的时间段集中在1985年和 1993年左右，这不仅与我国当时的经济发展背景有关，还与我国的土地政策和国际环境息息相关。 图3和图4分别表明了我国自1978年以来，经济总量增量的发展和耕地面积减少量的发展趋势。 性：从全面短缺到供给过剩的出现，仅用了十几年的时间，其他国家则用了几十年甚至上百年的时间； 口还没有超越温饱线1。除了遵循因竞争必然引致生产能力过剩的一般规律外，我国过剩生产能力过 早过快地形成，肯定有其特殊的制度根源，从土地制度的角度出发，我国的过剩经济的提早出现和重复 ①国家自然科学基金70373060、国家社会科学基金(03BJY034) 法学篇 439 图1 我国经济发展过程 图2我国耕地总面积情况 建设与我国正在进行的土地制度改革背景密不可分。目前我国土地资源配置仍然是行政主导型，市场 机制的作用还没有得到应有的充分发挥，从而为追求地区利益的最大化，导致了产业和公共物品等的 重复建设，且涉及到的行业越来越多，从1978年前的重工业，到改革开放初期的日产生活用品，到最近 时期的资源和能源行业(钢铁、电解铝、玻璃、建材等)，不合理的重复建设仍然在各个行业和全国各地 区广泛蔓延和扩散，其经历的历程见表1。 图3我国增量GDP阶段性发展状况 江苏省土地学会2004年度学术年会论文集