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关于南通现阶段统筹城乡发展若干问题的思考 许海波 城乡统筹并不是一个新鲜话题，国内理论界已经开展了较多的研究，各地在实践中也作出了不少探索，但它仍然是“十二五”时期的重要课题，而且随着形势的发展，还面临一些新的问题。本文就几个相关问题谈谈个人见解。 一、正确认识城乡统筹和城乡一体化的关系 一般认为，人均GDP稳定超过3000美元，城市扩散效应超过聚集效应，进入城市反哺农村阶段。南通早已符合这一条件，应该大力推进城乡统筹发展。 城乡统筹是科学发展观基本方法“统筹兼顾”的五个统筹之一，属于方法论范畴，强调城乡之间的协调，即比例、差距合适。城乡一体化既可以静态地理解为城乡之间的均等状态，又可动态理解为城乡之间走向均等的过程。因此，城乡统筹与城乡一体化是手段与目的、方法与目标的关系。显然，城乡一体化的目标要经过较长的时间才能实现，在“十二五”时期，只能用城乡统筹的方法加快缩小城乡之间的发展差距。 城乡统筹的内涵，一般是指统筹城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务和劳动就业。就南通的实际而言，统筹城乡劳动就业做得很好，基本实现了城乡就业市场的统一，消除了城乡就业壁垒；统筹城乡规划做得比较好，城市规划包括了农村区域，乡镇规划与市（县）规划衔接，仍需推进的是部分乡镇规划局限于镇区，有待扩展到全乡（镇）域。统筹城乡产业布局、基础设施和公共服务，则需要下大气力加以推进。 城乡统筹的实质是生产要素在城乡之间自由流动。随着户籍制度改革的推进，受束缚而不能在城乡之间自由流动的不再是人、资本，而是土地。城市居民无法购买农村宅基地建房，也无法购买农村住房，从而不能向农村流动；农村居民也无法通过出售宅基地和房产进城。目前，成都、重庆提出农民进城落户不必放弃农村的土地和房产，但这又产生了一个新的群体，既享有农村政策福利、又享有城市公共福利，这对城市和农村的原住民都是不公平的。相比而言，苏州的“三集中、三置换”是比较科学、彻底的。我们可以在稳妥试点万顷良田工程的过程中进一步探索相关经验。至于城市居民向农村流动的问题，目前可以通过土地承包权流转、租住农民房屋的办法加以临时性解决。 二、把加快城市化作为城乡统筹发展的头等大事 城市强才能农村强，城市富才能农村富。南通农村的发展滞后于城市，首要原因并不是城市对农村资源的吸聚，也不是政府对农村发展的重视不够；恰恰相反，首要的原因在于城市实力较小，对农村的带动能力不强。要把加快城市化、增强城市实力作为加快农村发展的重要手段，作为城乡统筹发展的头等大事来抓。因此，要针对南通城市化水平偏低的原因，“两扩张、一提升”狠下猛药。 一是扩张建成区规模。把解决老城区交通拥堵与城市规模扩大结合起来，将核心城区的功能性单位逐步外迁，带动各类新区加快成熟。对现有工业集中区、服务业集聚区加强整合，促使其向城镇靠拢，与城镇互动发展，成为新的城镇组团。 二是扩张城镇人口规模。加快金沙以西以南地区即中心城区的城市化，加快滨海区域的城镇培育，着力做大中心城市；将五个县（市）城建设成区域性中等城市；选择若干重点镇建成各具特色的城镇，加强城镇之间的快速交通连接，形成点轴式、网络状江海城市群，促进人口向作为网络节点的城镇集聚。探索出台有利于吸引农民工和外来人口定居的政策。 三是提升城镇形象。城镇的品味是吸引人气的重要因素。对各类城镇、园区要通盘考虑，科学规划、交错定位。根据城镇历史资源、人文典故或自然特色、产业特征，从标志性建筑、空间、色彩等方面塑造自身特色。加快旧城改造力度，加强城郊结合部整治，推进城市环境和市容长效管理，加强城市配套功能建设，提高宜居指数。 三、统筹城乡产业发展，重在推动农村产业升级 统筹城乡产业发展，并不只是在促进城市工业、服务业发展的同时，促进农村的农业发展；也不只是把城市中相对低端的产业向农村转移。在以内需为拉动经济增长主力的新时期，建立的现代产业体系必然是覆盖城乡的现代产业体系；南通建设特大型江海城市群，除了发展中心城市、中等城市、重点中心镇，还需要有一大批一般镇的崛起，这就必然带动周边农村的产业演进；建立农民持续增收的长效机制，也需要农村大力发展现代产业，增强自身造血功能。 统筹城乡产业发展，首先要推动农业升级。农业既是国民经济的基础产业，也是农村的基础性产业，不仅承担着经济功能，也承担着保障功能，并延伸出稳定功能，时刻不能放松。农业升级的基本前提是加强农业基础设施建设。一方面，要统一规划建设高标准农田，以及相应的水利、交通、排灌等设施。坚持以项目为载体，整合资源、连片治理、综合开发，推进土地整治、中低产田改造，提高农业生产能力和防灾减灾能力。另一方面，要大力发展设施农业，提高农业机械化和装备化水平。农业升级的主攻方向是设施化、规模化、园区化、集约化、组织化、品牌化、生态化、外向化。市区《都市生态型现代农业发展规划》描绘了农