社会中介组织介入食品安全 监 管的思考.docVIP

PAGE 1 - 社会中介组织介入食品安全监管的思考 “阜阳奶粉”、“苏丹红”、“口水油”、“三聚氰胺”……这些灾难性食品安全事件，曾一度引起人们的恐慌。“吃什么是安全的？”日渐成为中国老百姓发出的质疑。2009年2月28日，我国颁布了《食品安全法》，围绕食品安全监管，建立了一系列监管制度，采取了“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式，试图实现从农田到餐桌的全方位监管。然而，形势依然严峻，“政府监管失灵”时有发生，“海南毒豇豆”、“地沟油风波”再次撩拔着人们本就敏感的神经。食品安全监管到底路在何方？为此，笔者对食品行业协会、消委会、食品检验、认证机构等社会中介组织介入食品安全监管进行了一些思考： 一、政府职能部门监管的局限性 2009年6月1日开始实施的《食品安全法》重新梳理了食品安全监管体制，强化了政府监管食品安全的力度。确定由国务院卫生行政管理部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门分别对食品生产、流通、餐饮服务活动实施监督管理；并且，在中央层面，国务院设立了食品安全委员会，在地方层面，各级人民政府承担了组织协调工作。然而，一部《食品安全法》的出台并不能解决所有食品安全问题，政府职能部门的监管也具有一定的局限性。 首先，监管资源缺乏，是导致监管缺位的重要原因。据国家工商总局初步统计，我国有食品经营主体约1000万户，其中绝大部分是个体工商户。政府职能部门为了实施有效的监管，需要在相关的技术领域、专业领域投入巨大的人力、财力、物力、精力，形成庞大的组织，付出高昂的监管费用。然而，监管经费短缺、监管人员不足、监管技术落后却往往使得实际监管缺位。 2008年的“三鹿奶粉”事件，很多人归责于国家免检制度的设立。但事实上，国家监管部门能有这样的人力、物力来进行全方位的监管吗？目前国内有各类食品生产企业50多万家，其中，大大小小的乳品企业有1500家左右。面对如此众多的监管对象，食品监管部门的人力物力显然难以满足监管工作的需要。虽然“三鹿奶粉”事件发生后，相关部门采取紧急措施，不计成本地向所有奶制品生产企业派驻监管人员，加大进厂原奶质量和各生产环节的检查力度，确保了2008年9月14日之后出厂的所有奶制品符合质量标准。但这种非常时期的监管方式显然无法应用于监管常态。奶制品仅是众多食品中的一种，在一个产品上占用巨大的人力、物力必然导致其他产品事实上的免检或监管不到位。从监管有效性看，即使不设立免检制度，免检行为也是实际存在的，“三鹿奶粉”事件依然可能会发生。 其次，信息、技术的不对称，导致政府监管能力不足。食品安全涉及违法添加非食用物质、滥加食品添加剂、农药残留、重金属含量等方面，其技术性和专业性都很强。食品经营主体往往是制定食品标准的参予者，在技术上拥有绝对权威，在信息上拥有绝对的优势。而我国的食品监管，刚从“卫生”过渡到“安全”，大多数监管执法人员特别是基层执法人员，的食品安全专业知识都很溃乏，收集、掌握食品安全信息的渠道也很闭塞，这与食品经营主体形成了强烈的反差，监管的效果不言而喻。 再次，缺乏行之有效的激励和约束机制，容易导致监管权力异化。虽然，国家已建立了严格的食品安全问责制度，但还缺乏一套行之有效的考核评价机制。当前，食品安全监管的考核，主要是以是否出现食品安全责任事故为标准。这种“无过便是功”的考核评价体系，很容易导致监管执法人员心存侥幸，放松监管，甚至甘愿被食品利益集团“捕获”，出现权力异化，损害社会公共利益。 由此可见，《食品安全法》对政府职能部门监管的厚望和授权，仍然很难从根本上扭转食品安全的现状，这就需要社会中介组织的介入和配合。 二、中介组织介入监管的正当性和优势 社会中介组织是在政府和企业、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、咨询、公证、监督等作用的社会组织。包括各种行业协会、商会、各级消委会、律师事务所、会计师事务所、审计师事务所及计量、质量检验、认证机构等。笔者所探讨的社会中介组织特指涉及食品安全领域的社会中介组织，包括食品行业协会、消委会、食品质量检验机构和认证机构等。 （一）中介组织介入监管的正当性 食品安全监管是一项非常复杂和艰巨的系统工程，政府的作用和职能部门的精力都是有限的，食品安全监管需要中介组织的参与。 《食品安全法》明确规定，食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。《消费者权益保护法》也规定，消费者拥有知悉真情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、监督批评权、安全保障权、结社权、受教育权、受尊重权等。这些规定为食品行业协会和消委会监管食品安全提供了合法、合理的依据。 假冒侵权、夸大宣传、违法添加非食用物质、滥加食品添加剂、农药残留、重金属含量超标等食品安全问题，不