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关于征地制度改革的思考 淮安市国土资源局朱同庚王树春 随着市场经济体制的建立，城市化进程的加快，农村集体土地被大量征用的现象不可 逆转。一方面城市面貌日新月异和居民生活质量不断提高，另一方面失地农民得不到有 效安置而失去生活保障。因此，切实保护农民合法权益，保证社会稳定，就已成为各级政 府面临的重大课题，解决这个问题必须从根本上进行征地制度的改革。 一、当前征地实践中存在的主要问题 近几年，在我市征地过程中，尽管没有发生大的“征地难”事件，也未出现大规模因征 地问题群众上访闹事情况，但是通过深入调查和思考，也发现的确存在一些较为普遍的问 题以及一些深层次的焦虑，突出表现在以下几点： 1．征地补偿测算方法缺乏科学性 按现行法律征地，按年产值计算对农民集体经济进行补偿，带有很深的计划经济烙 印，与市场经济的资源资产化、市场化是背道而驰的。土地资源的特点是区位、用途不同， 而价格也不一样。事实上农民集体土地，特别是农用地，由于利用方式、种植结构、市场导 向等诸多条件的不确定性，用被征用前三年平均产值的若干倍来测算补偿标准，显然是不 能正确反映土地真实的价值。我市楚州区淮城镇华亭村2000年征用其张塘组、北角组耕 地21．30亩，依法计算土地补偿费为4．09万元／亩，而与之相邻的一块国有土地(原区针 织厂存量土地)经拍卖达72万元／亩o 2．基础建设项目，尤其是国家重点交通、水利建设等低价征地、不依法补偿现象普遍 存在 最近几年，国家基础设施重点工程，如沂淮江高速公路、新长铁路、宁连一级公路、淮 河入海水道等等，穿越我市境内，占用我市大量耕地，都是低价征地，不依法补偿的。如沂 淮江高速公路，途径我市涟水、淮阴、楚州三个县(区)征用耕地10896．59亩，按法定标准 为1．08～1．92万元／亩，而实际支付给农民的不到5000元／亩，只有法定标准的25％，有 的甚至还低于3000元／亩o 3．征地范围太宽，严重地损害了农民集体权益 法律规定农民集体土地资产应属本乡(镇)、村、组三级所有。任何所有权都必须在经 济上充分体现出来，这是马克思主义基本原理，也是市场经济的重要特征，征地是国家凭 行政权力将集体土地转为国有土地的强制性过程，依照法律，征地权只有在为公共利益需 一39l一 江苏省土地学会土地学术年会(二OO二年度)论文集 要时才可运用，而现实中，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭义概念扩到所有经济 建设。只要冠以“公共利益”的幌子，就能完全低价征用取得土地。现在的高速公路、学 校、水利工程等名义是共用利益用地，实际上项目建成后他们都在拼命赚钱，财源滚滚，成 为事实上公益性经营者。从目前存在的现状来看，所谓公共设施、公益事业100％实行征 地；而项目建成后90％以上从事经营和半经营，可以说没有一个纯“公益利益”用地。 4．征地补偿费分配缺乏规范管理和监督机制 在我市一些地方存在着没有按法律法规规定将补助费全部支付给被征地的农村集体 经济组织和农民的问题。有的乡(镇)政府规定按20％提成，这样就使原本较低的土地补 偿费分到农民手里就更少了。还有一些建设单位取得土地后，以各种理由长期拖欠征地 补偿费，致使被征地农民的安置补偿难以落实，征地补偿费用有的被村集体经济组织拿去 投资兴办企业，但往往都难以抵御市场经济的风险，多数企业都会亏损倒闭。征地补偿水 平本来就低。加之截留挪用，实际到农民手中所剩无几。 5．安置方式单一，失地农民生活安居无保障 自1999年以来。农地转用、土地征用全部为货币安置，这种方法看起来简易。操作 起来也方便，事实上存在很多隐患。失地农民在就业问题上，既不能与城镇居民竞争，也 不能与外地打工者相比。一旦出现“两光”(钱被花光、土地被征光)，问题就势必暴发出 来，给社会造成压力。在城市规划区内，规定农民不能申请建房用地，房屋拆迁后又不安 排宅基地，一户建筑面积100平方米的人家，拆迁的货币补偿只有2万多元，而购一套商 品房，少则8万，多则10万以上，一般农民根本承受不起o 6．相关政策措施跟不上、不配套 经调查，我市不少地方土地被征后，补偿安置迟迟不到位，农业税不及时调整，土地不 及时调整，引起农民上访闹事。土地被征用以后，突出的问题补偿费用的分配，据淮阴区 王营镇调查，一般有承包地的人口占农业人员71％(含招工、提干、参军、上