环评区域限批措施和查封扣押措施的作用与成效.pdf

新《环境保护法》实施情况评估研究 环评区域限批措施和查封、扣押措施 的作用与成效 刘飞琴 与原法相比，新《环保法》增加了诸多环境管理措施，环评区域限批和查封、扣押属于其中强制性较 大的措施，可以说是新《环保法》诸“钢牙”中两颗比较锋利的“牙齿”。这两项措施的严格执行，是新《环 保法》在2015年实施中的亮点。 一、环评区域限批措施和查封、扣押措施的立法情形 （一）环评区域限批措施的立法情形 环评区域限批措施自2006年12月被首次适用以来，一直被认为是针对地方政府的最严厉的环保强 制措施。其最初依据可以追溯到2005年12月国务院作出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决 定》。新《环保法》颁布前，涉及该措施的规范性法律文件仅有全国人大常委会通过的《水污染防治法》和 国务院通过的《规划环境影响评价条例》。这两部法律文件关于环评区域限批措施的适用情形均是“超 总量排放”。新《环保法》第44条第2款拓宽了该措施的适用范围：“对超过国家重点污染物排放总量控 制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审 批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”也就是说，“未完成国家确定的环境质量 目标”情形也被列入区域限批适用范围。 配合新《环保法》扩大环评区域限批适用范围的规定，从2014年4月24 日新《环保法》颁布到2015 年底，环保部和国家质检总局共发布了行业标准和国家标准121项，为环评区域限批措施的实施提供 了准绳和技术方法支持。一些省、自治区、直辖市人民政府也发布了地方标准，为实行更严格的环境 标准提供依据，如北京市和上海市。一些地方立法部门为了加大执法力度，提高污染治理成效，也纷 纷通过地方立法明确环评区域限批措施的具体程序。2015年12月26 日，环保部发布《建设项目环境 影响评价区域限批管理办法（试行）》，于2016年1月1日正式施行。该办法共21条，对环评区域限批 措施的适用范围、具体内容和程序、法律责任等作了全面、细致的规定，使该措施有了具体、完善的操 作规则。 作者简介：刘飞琴，中国政法大学民商经济法学院博士研究生，北京，100088。 本文系中国政法大学研究生创新基金“京津冀环境协同保护法律问题研究”（2015BSCX15）成果。 119 2016.4 （二）查封、扣押措施的立法情形 《环保法》修订之前，在全国人大及其常委会层面尚没有法律赋予环境保护主管部门查封、扣押的行 政强制措施实施权。新《环保法》第25条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排 放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监 督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”该条规定赋予了县级以上人民政府 环境保护主管部门查封、扣押的行政强制措施实施权，并明确了查封、扣押措施的实施对象、实施范围。 在以往环境保护主管部门执法过程中，对于污染企业的违法行为一般采取“责令立即停止生产”“责令停 止违法排污”等措施，这种“口头”措施威慑力弱、强制性低，往往使环境违法行为得不到及时制止，不利 于遏制环境污染。新《环保法》将查封、扣押权赋予环境保护主管部门，使其可以直接干预排污者的生产 经营，及时制止环境违法行为。 2014年新《环保法》颁布之后，一些地方环境保护主管部门就开始积极制定关于查封、扣押措施的 规范性文件。如上海市环保局于2014年9月29 日率先发布《上海市环保局实施查封、扣押措施的试行 规定》。2014年12月19日环保部公布《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，明确界定了环境保护 主管部门实施查封、扣押措施的适用情形及具体对象，规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期 限、保管、解除、移送以及检查监督等实施程序,并与新《环保法》同日施行。部分地方环境保护主管部门 在该办法的基础上进一步制定了更加详细的规范性文件，为基层环保部门实施查封、扣押措施提供了具 体的操作规则。