法学论文-公路经营权研究(下).docVIP

公路经营权研究(下) 史际春、邓峰 　　无论是交警觊觎利益，还是高速公路公司无视公共要求，都说明双方在权(利)力边界上发生了冲突。 　　具体的解决方案有以下几种选择 [45]： 　　1.执法委派管理形式 　　即交警进入高速公路公司，由交通部门、公安部门委派路政执法人员和交警执法人员进入公司，按照法律法规实行行政管理。派驻人员与公司之间以政府合同方式来明确各自的责任和义务。 　　2.交通主管部门管理模式 　　类似于森林警察、铁路警察等方式，高速公路的交通完全统一由高速公路公司来负责，甚至可以考虑由交通部门组建统一的管理机构，业务上接受公安部门的指导，经费由高速公路管理机构负责。成渝高速公路重庆段就采用这种管理体制，效果很好。 　　3.权利细分模式 　　在现有的权力划分的基础上，对新出现的领域和情形和原来不清晰的地方继续作出划分。比如广东省出现的情况，短期内可能通过公安部门“收支两条线”等自我约束机制的完善来解决问题，或者通过规范性文件对双方的争执进行界定。 　　这三种不同的方式，分别采用了合同、管理权转移、以及职权方式，其中从转轨成本以及制度运作成本，第一种是国际上最为常见的，第二种解决方案则最为彻底，但是需要一定的转轨成本，第三种则是下策，制度成本最高。 　　就交通部自身而言，认为由行政部门派驻执法部门进入企业，类似于私营企业雇佣警察，存在法理上的问题。这个问题和经营权这一概念以及高速公路公司的定位是紧密联系的，采用经营权这种私法上的物权，塑造私法主体，自然会遇到这种问题。而将特许权界定为一种独立的，融合公法和私法特性的权利，自然会解决这一抽象问题。 　　在不涉及到外资的高速公路公司的管理中，作为私法上的主体，高速公路的经营权也受到侵犯，这些侵权行为常常和政府行为联系在一起，根源在于高速公路公司的谈判能力不足。 　　这些行为主要集中在免费车过多，以及政府利用执法权获得边界利益，和行政指挥等问题中。 　　按照广东省的规定，公检法、救护、消防等车辆免交过路费。1995年，广东省公安厅和交通厅规定副省级以上的领导干部车辆免交过路费，由于其车牌号是粤0，因此，当时规定，粤0车不需要缴纳通行费。 　　随着高速公路越来越多，公安部门的警察全部改成了粤0车，不仅如此，许多人通过内部搞到了粤0车牌，包括许多个体户车辆。到2000年，全省大概有45 000辆，这导致了全省每年大约上千万的收费损失。 　　这一问题越来越突出，高速公路公司通过省人大提出了异议。人大提出应当将粤0牌照全部收回。广东省公安厅发出了《关于对交通违章的粤0粤警车号牌车辆实行公开曝光的通知》，规定自2000年12月15日开始，对冲红灯、乱停乱放、不按车道行驶、乱鸣喇叭警报器等的0牌车、警车公开曝光，然而，对于通行费仍然没有规定如何处理 [46]。 　　免费车涉及到部门既得利益，显然，警务用车免费是为了保证效率和公众安全，但这一措施仍然可以通过提高收费速度和财政支付转移方式来实现，问题的要害在于乱发牌照，导致特权车的增多，从而造成损失。 　　这个案例也说明了人大对于政府的约束力不足。显然，在本届人大中，人大的监督权，尤其是个案监督权得到了巨大的扩张。这种监督对于法院、检察院等需要人大选举、任命的单位更加明显。然而，人大对于政府的监督仍然是有限的，公安部门的任命权在于政府，同时，公安部门的职权范围远远超过检察院和法院系统，并且各地的公安局长往往属于常委委员，谈判能力较强。这是改造警察系统比较困难的原因之一。 　　和政府的行为没有边界不同，高速公路公司必须小心翼翼。佛开高速公路公司获得建设部门许可之后，在龙山立交桥设立了广告牌，这一立交桥属于高速公路与325国道的交叉点。当广告牌的建设达到90%后，该地龙江镇政府提出异议，原因在于这一广告牌违反了国道附近50米内不允许建造广告牌的规定，城监责令停工。 　　双方进行谈判，最终达成妥协方案，该广告牌继续建设，双方轮流享有经营权，其中政府获得第1年，第7-9年的经营权，高速公路公司获得第2-6年的经营权，以此论推。 　　这种带有敲诈性的行为，也出现在对土地性质的界定上。在高速公路建设之后，由于政府仅仅赋予其公路经营权，而没有对土地权利进行界定，同时，采用公路经营权将高速公路公司界定为营利企业。因此，在公路建成之后，土地部门提出异议，认为高速公路公司属于营利公司，高速公路的土地不应当属于划拨，而应当补交土地出让金，双方继续进行讨价还价。 　　政府的行政长官意志也非常严重，“拍脑袋”工程常常发生。在收费站和入口的设置上，需要行政审批，往往缺乏远见，没有考虑整个经济环境。谈判能力强的地方政府常常通过行政机关施加压力，增加入口。行政长官甚至要求高速公路公司承担建设相邻的乡村公路，经费由高速公路公司承担。 　　为了实现“村村通公路”，“全省高速联网