中国土地管理深层次问题的表现、成因及治理路径研究.pdfVIP

第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 中国土地管理深层次问题的表现、成因及治理路径 吴次芳 （浙江大学东南土地管理学院，杭州 310029 ） 摘 要：中国土地管理的深层次问题是由转型发展期的特殊性和复杂性所产生的，主要表现在政府的管 理职能和经济职能的胶着和对立；法律法规制定主体与执行主体的利益冲突；地方政府事实上作为第一 序位的“开发商”，与坚守 18 亿亩耕地红线的深刻矛盾；试图保持实体性的土地公有制，与社会进步所 必需的土地他物权制度体系是难以协调的；作为一个部门的土地政策，难以抗衡地方政府多部门和多主 体的“利益联盟”；渐进式改革已经形成庞大的土地既得利益群体，新的土地利益格局调整必然面临巨大 的阻力。形成这些深层次问题的系统成因可以归纳为计划管理主导模式、政府抓经济、决策中心化三方 面的必须放弃但又不具备断然放弃条件的胶着和对立。从土地管理系统内部角度分析，深层次问题治理 路径的总体思路是改革现行的土地利用规划模式和重构土地产权制度。具体路径可从建立城市发展边界 的“经济屏障”、调整土地节约集约利用指标体系和管理模式、建立大比例尺耕地保护信息系统、改革征 地模式、建立和完善土地他物权制度、使规划模式能更适应市场经济需要等各个环节入手。 关键词：土地管理；土地政策；土地产权；土地利用规划 自 1986 年中国设立国家土地管理局管理城乡土地以来，国家制定了超过 1000 项的土地管理 政策文件，实现了土地从无偿划拨到有偿使用的历史性转变，为促进国家基础设施建设、城市建设 和社会经济发展发挥了重大作用。总体上，中国现行土地管理制度是有效率的，土地政策框架和内 容体系是基本适应中国转型期经济社会发展特点的。但是，成效和矛盾并存，如土地产权制度不完 善，土地资源没有得到切实保护，土地政策缺乏长期性和稳定性等土地管理问题还比较突出，而且 许多土地管理的深层次问题随着改革的深化和社会的进步开始浮出水面，并随着转型期的延续，其 复杂性和治理的难度进一步增加。 一、土地管理深层次问题的主要表现 现阶段土地管理的深层次问题是由中国转型发展期的特殊性和复杂性所产生的，具体表现在： 1、政府的管理职能和经济职能的胶着和对立 根据我国土地资源的特点和制度安排，政府具有统一管理城乡土地的职能，而且政府垄断土地 一级市场。从管理者的角度看，政府的角色应该是一个中立的“裁判员”，政府在土地利用方面的 目标函数将和社会目标函数一致，其行为应当更注重投资项目的长期收益和成本，更注重社会的整 体利益和长远利益。但是，现实的制度安排又赋予了地方政府的经济发展职能，地方政府必须以经 济建设为中心，以发展为第一要务，而且是有严格任期制约束的。土地是发展经济的基本载体和条 件，是“财富之母”，也是政府可以掌控的最主要资源。简言之，政府的经济职能决定了地方政府 必须按照市场经济的内在要求“用地”。这种集“用地”和“管地”为一身的制度安排，就如同集 “运动员”和“裁判员”于一人。从国际经验来看，就很难设计一种机制保证“裁判员”有足够的 动机主动保持自己中立的角色，因为保持中立对他没有任何好处。于是，基本农田“上山下海”， 违规设置开发区，以及“公地的灾难”等合乎逻辑的产生了。 2 、法律法规制定主体与执行主体的利益冲突 1994 年我国实行了中央和地方财政分税制改革。通过这个制度，地方政府第一次取得了剩余权。 13 第三届“中国城市发展与土地政策”国际研讨会 正是由于这个制度安排，中央和地方政府之间，地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权力边 界。在这种制度框架下，中央政府与地方政府有了各自的价值取向和利益目标。从中央政府看，土 地利用应该更加注重社会利益和长远利益。根据这一价值取向，制定了一系列保护耕地和基本农田、 控制建设用地规模、促进土地节约和集约利用、保护土地生态环境等一系列法律和法规。但从地方 政府看，任职是有期限的，在任期内必须对经济发展的成功和失败承担大部分责任。他们不用担心 中央政府“平调”自己的财富，但也因此无法对经济发展的失败卸责。在很多情况下，尤其是在短 时间内，经济、社会、生态的多利益取向经常是矛盾和不可协调的。自然而然的，中央政府与地方 政府的利益就会经常的不一致，甚至发生冲突。 很显然