风险处理手段在城市防洪中的运用.pdfVIP

风险处理手段在城市防洪中的运用 黄朝忠1 李昌志2 (1．中国水利学会减灾专业委员会，北京100038； 2．中国水利水电科学研究院防洪抗旱减灾所，北京 100038) 摘 要 本文分析了我国新时期城市防洪面临的严峻形势，论述了实施洪水风险管理的必 要性；根据风险管理的内涵和我国城市防洪的经验，对风险处理的转移、接受、化解、回 避和分担风险等手段在城市防洪中的运用作了探讨。 关键词 风险处理手段；城市防洪；运用 坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变、由单一抗旱向全面抗旱转变， 为我国经济社会全面、协调、可持续发展提供保障，是我国当前防汛抗旱工作的重要任务 和方向。洪水管理的核心是洪水风险管理。目前，对于洪水风险管理的概念、方法、手 段、流程、再评价等内容，在我国都还处于亟待研究的时期。中华民族在悠久的历史中， 积累了丰富的洪水管理经验。新中国成立以来，党和政府更是将防洪作为关系人民群众生 命财产安全和国家发展的头等大事，形成了一整套防洪管理体系，在防洪中发挥着重要作 用。在这些宝贵经验中，包含着丰富的洪水风险处理手段和方法。我国人口达13亿之多， 主要集中分布在东部沿海地区以及城镇，尤其是改革开放以来，人口和资产进一步向临江 河或滨湖海而建的城市大量聚集，越来越多的人口和资产暴露于洪水灾害的危险之中，承 受着相当的洪水风险，城市防洪面临的任务越来越重。本文根据作者对洪水风险管理的粗 浅认识，初步分析了常用的洪水风险处理手段在我国城市防洪中的应用，以便抛砖引玉， 吸引更多科研人员和水利工作人员对这一问题进行深入分析，在洪水风险管理理论的指导 下，将我国城市防洪工作提上一个新台阶。 1 实施洪水风险管理是我国城市防洪形势发展的需要 我国特定的自然地理气候条件，使我国洪涝灾害具有影响范围广、发生频繁、突发性 强、损失较大的特点。城市是国家和地区政治、经济、文化的中心，人口集中，财富密 集，因其生存发展的需要大都滨江河湖海而建，因而受江河洪水和风暴潮危害严重。新中 国成立前，我国为数不多的大中城市如北京、天津、广州、武汉、哈尔滨等都遭受过洪水 的肆虐。新中国成立后，党和国家始终将大中城市的防洪作为重中之重，在大江大河发生 的历次洪水中，都千方百计采取措施确保大中城市的安全，最大限度地减轻了城市洪涝灾 害损失。但是，随着城市数量迅速增加，规模不断扩大。社会经济快速发展，城市防洪建 设滞后城市建设的情况比较严重，城市洪涝灾害损失有显著增加的趋势。这在20世纪80 年代和90年代尤为突出。 32 进入21世纪，我国城市防洪减灾形势将更加严峻，主要表现在如下三个方面。 (1)防洪减灾任务加重。自改革开放以来，在党的方针政策指引下，我国城市化步伐 不断加快，城市入口、城市面积、城市的生产总值将继续增加。城市群(带)的出现，也 使城市防洪保护范围由点向线、面扩展。据专家预测，到2010年和2020年，我国城市化 率将分别达到50％和60％，城市防洪保护的人口将占全国一半以上。城区面积扩大、城 市化率提高和城市财富的增加，将使需要保护的范围增大，一些城市防洪标准面临提高， 防洪工程面临扩大和增容，城市防洪任务越来越重，责任越来越大。 (2)防洪减灾要求增高。全面建设小康社会的发展目标对城市防洪减灾工作提出了更 高要求，新时期的城市防洪减灾工作不但要继续把保障人民生命财产安全作为首要任务， 而且也要促进城市的“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用率显著提 高”，促进入与自然的和谐发展，推动社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发 展道路。 随着经济、社会的发展，人们生活水平和生活素质的提高，人民不仅仅要求城市防洪 工程建设解决水安全问题，而且要求在首先保证水安全的前提下，通过城市防洪工程建设 来协调人与水的和谐关系，营造一个舒适、优美的生存环境，以满足人民高品位的生活需 求和促进当地经济特别是第三产业的发展。 为此，各级党和政府都提出了明确要求，如江苏省政府2002年8月提出要“把城市 防洪工程建设与城市基础设施建设、生态环境建设、水环境保护等有机结合起来”(江苏 省人民政府《关于加强城市防洪工程建设的通知》)。中共广东省河源市委2004年10月提 出要按照水安全、水经济、水环境、水景观和水文化“五位一体”的要求，做到城市防洪 工程与城市规划建设紧密结合，把城市防洪工程建设成生态工程、景观工程、旅游工程 (《中共河源市委关于加强