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空气污染治理的地方政府角色研究—以北京市顺义区为例□邓金沙（中共北京市顺义区委党校教研二室，北京101300）摘要：公共事务现代经济学理论中的公共物品理论认为政府应成为公共物品的主要提供者，中外各国空气污染治理实践也都以政府为主导展开。空气污染治理成为我国政府目前进行生态文明建设需要解决的重要议题。 以北京市顺义区政府为代表的地方政府在空气污染治理工作中表现出令人印象深刻的政策执行能力和公共事务 管理能力，并在区域生态治理、保障辖区空气质量方面扮演关键角色，发挥重要作用。但是地方政府也面临缺 乏与其他治理主体的联动、缺乏有效政策制定工具和治理手段单一等问题。关键词：空气污染；地方政府；治理〔中图分类号〕 F2〔文献标识码〕 A〔文章编号〕 1003－6547 （2014） 05－0058－04公共物品理论从资源配置的帕累托效率观点出发，认为 政府 （而非市场） 拥有和安排公共产权更为有效。因此政府 需要对公共物品的生产和保障予以干预，干预的途径一般有 两种：政府自己充当公共用品的生产者；对公共用品的私人 生产者给予补贴和资助。因此，在空气污染治理问题上， 政府应起到责无旁贷的主导作用，应该成为空气污染治理 的主角。事实上也确实如此，各国政府都在空气污染治理、保证 空气质量问题上扮演关键角色。例如英国通过重视环境立法、制定空气环境质量标准、确立并广泛实施“谁污染谁支 付原则”在上世纪70年代摘掉了伦敦“雾都”的帽子；与此 同时，美国也开始重视大气污染治理问题。在借鉴英国经验的基础上，美国不仅通过划分空气质量控制区、制定排放标 准和排放限值、建立排污许可证制度等行政手段治理空气污染，还通过市场和经济手段控制大气污染物的排放；日本政 府更是通过限制燃料排放、控制机动车数量与排放、大力推 广脱硫 （氮） 技术、制定危机预案等手段解决国内的空气污染问题；而环保急先锋欧盟早在2008年就建立碳排放交易体 系，并于2012年对所有到达和飞离欧盟机场的航班征收超出配额的碳排放费。中国政府吸取以上发达国家的经验与教训，从一开始就在空气污染治理问题上博取众家之长积极开展清洁空气行 动。我国不仅颁布了 《中华人民共和国环境保护法》 和 《中 华人民共和国大气污染防治法》，国务院早在1982年就制定 了 《环境空气质量标准》。经过1996年、2000年和2012年三 次修改，现有标准划分了环境空气质量功能区，制定了标准 分级，明确了污染物项目、取值时间及浓度限值，规定了采自2008年美国使馆每天公布北京PM2．5监测数值之后，空气污染问题走入大众视线。以北京为代表的中国大城市 空气质量不断下降。至2013年12月，雾霾更是跨越中国秦 岭－淮河一线，侵扰上海、南京等广大中国南方地区。空气 污染治理已经成为目前中国政府在生态环境治理方面遭遇 到的最大挑战。然而根据以往经验，地方政府在区域生态 治理中经常存在 以下问题：一是政府生态管理部门严重 “缺位”。二是部门职能交叉，机构繁杂混乱，决策与执行 不分。三是管理模式尚未理顺，权力归属和管理都较为混 乱。为此，我们选取北京市顺义区政府为调研对象，通过 对其空气污染治理工作的调查和分析，探索地方政府在空 气污染治理中所扮演的角色。在进入案例分析之前，简单地 回顾相关理论与各国政府的实践对我们加深理解非常必要。一、公共物品与地方政府角色的理论解释１．公共物品理论公共物品理论是研究公共事务的一种现代经济学理论。现代经济学理论认为公共物品具有两大特征，即消费的非竞争性和非排他性。消费的非竞争性意味着新增的消费者 不会影响既有消费者的消费水平，也就是说消费者增加的边际成本为零；消费的非排他性使得其他人对某物品的消 费不能被排除。除了纯私人物品之外的物品均具备公共属性，即广义的公共物品范围。而狭义的公共物品是指纯粹 的公共物品，例如国防、公共安全、环境保护和空气污染 治理等。国家一旦提供这些物品，该国的居民均能享用 ，即使居民增多一般也不会降低其他居民在国防、公共安全、环保和空气治理方面享受到的服务。２．政府空气污染治理角色的理论与实践［收稿日期］ 2013－12－24［作者简介］ 邓金沙 （1983－），女，河南平顶山人，中共北京市顺义区委党校教研二室讲师， 中国人民大学国际关系学院国际政治专业博士，研究方向：府际关系、欧盟研究。0582014 第 5 期理 论 界【生态文明建设】·总第489期·样与分析方法及数据统计的有效性，并增加PM2．5值 的 监测。不仅如此，加强生态文明建设也写进党的重要文件。中 国共产党第十八届全国代表大会明确提出包括生态文明建设 的“五位一体”中国特色社会主义建设总布局。党的十八届 三中全会再次强调包括生态文明的“5＋1＋1”框架。３．地方政府的定义及其在空气污染治理中应扮演的 角色尽