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试论我国的行政许可制度——兼论行政许可与特许之间的区别 ~5-政与法2002.3 ———西丽氰葫一 ● 摘要行政许可制度是一项重要的行政管理制度.在我国加入WTO之后,行政许可的问题日益凸 现.本文对行政权力——公民权利,行政行为——行政程序,行政责任一行政救济三方面的制度进行了介 绍与建构,以促进我国行政许可制度的完善.此外,笔者对行政许可与特许之间的区别进行了初步探讨,以 求减少理论及实践中的混乱. 关键词行政许可特许 中图分类号:DF31文献标识码A文章编号:1007—8207(2002)03—0029—03 ●一 一 ,行政许可制度 行政许可制度的产生和发展源于整个法治理论和实 践的发展.自由资本主义的发展历史表明,完全放任的自 由竞争会产生许多自身难以克服的弊端.对这些弊端进行 反思的结果导致了西方行政法治理论经历了个人主义的 法治理论向团体主义的法治理论的发展,行政实践也经历 了从秩序行政向服务行政的发展.在这一发展过程中,《魏 玛宪法》确立了现代宪政的基本理念,明确规定权利的行 使必须受到限制.在其后制定的现代宪法中,基本上都有 类似规定.我国宪法第五十一条规定:”中华人民共和国公 民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的,社会的,集 体的利益和其他公民的合法的自由和权利.”这就为行政 许可制度的设定提供了宪法依据.从行政管理的角度看, 国家”一方面对一般社会经济活动采取确立标准规则,放 任自主经营的管理方式;另一方面对影响国计民生,人身 健康,公共安全的事项采取普遍禁止的原则,对符合一定 基准的相对人予以个别解禁的许可方式进行管理”【11,行政 许可是为了确保和增进公共利益的一种刚柔并济的行政 管理手段;从行政相对人的角度看,则是对其权利和自由 行使的一种规范和限制,只有符合法定条件者,才能解除 限制,行使其权利和自由. 现代行政法调整的领域已超出了传统行政法所调整 的”政府权力和私人自治”这种二元关系,而发展为一种协 调多种相关利益的多元关系.行政法的目标应该通过多种 有效的机制设置,包括实体,程序以及司法审查等方面的 收稿日期:2001—11—26 作者简介:赵银翠,山西寿阳人,中国人民大学法学院硕士. 制度设计,实现公共利益与私人利益之间的协诵.Stewart 教授认为,”解决行政程序问题的出路在于为有关利益方 提供代表参与的机会;行政实体政策的核心是根据各种具 体环境,在这些相关利益中进行公平的调节;司法审查旨 在确保行政机关为利益代表提供公正参与机会并在这一 过程中实现公正的协调.”下文结合我国的实际情况,分 别从行政权力——公民权利,行政行为——行政程序,行政 责任——行政救济这三方面对我国的行政许可制度进行介 绍与建构. (一)立法:行政权力——公民权利 行政法始终关注的是行政权力与公民权利,公共利益 与私人利益之间的关系.只不过随着社会的发展,行政职 能的扩张,原来单纯的”警察行政——私人自治”已经变为 “服务行政——国家干预”,尤其是行政许可的出现,国家对 某些可能影响国计民生,人身健康,公共安全的事项设定 许可制度,只对符合条件的相对人解除限制,限制了公民 的权利和自由,这在某种程度上模糊了行政权力与公民权 利之间的界限.同时,行政许可作为一项新型的管理制度, 在发挥了巨大的作用的同时也产生了许多弊端,这就要求 在设定行政许可时要进行科学论证,仅对关系到国计民 生,人身健康及公共安全方面的事项实行许可制,并用法 律的形式予以明确,而其他事项仍由社会和私人进行自主 调节.而且,随着社会化的发展,该由社会进行管理的事项 应交由社会进行管理.例如目前法国的会计师,审计师职 业实行的是行业管理,香港的律师业实行的也是行业管 一 29— 行政与法2002.3 一—__重藕覆广一 理,这也反映出行政规制缓和的趋势. 我国目前在行政许可方面存在许多问题.在立法方面 嘉现为有权设定许可的机关层级过低,许可权限不明,范 围失控,许可的设定与取消极具任意性.例如在目前进行 的行政许可制度改革方面,各地纷纷清理整顿.减少许可 事项,简化许可程序,这对于搞活市场经济,提高行政效率 大有益处.但在实际操作过程中却极具”人治”色彩,对是 否应设定许可的事项缺乏严密的科学论证,仅仅是以某种 量化指标进行精简,并以此作为政绩大肆宣扬,这与”法治 国”的理念大相径庭. 要想对行政许可制度进行规范,首先必须建立和健全 行政许可立法. 首先,行政许可的设定权限不宜过低,应限于法律,行 政法规和地方性法规.部委规章有权就法律,行政法规规 定的许可事项制定实施细则,设这许可必须有法律,行政 法规的授权. 其次,明确实施许可的事项.这些事项应经过科学论 证,确实关系到国计民生,人身健康,公共安全等公共利 益. 第三,明确是否给予许可以