制度分割下地方政府土地财政之转型路径探析.PDFVIP

第 18 卷第 4 期 中南大学学报(社会科学版)  Vol.18  No.4  2012 年 8 月  J. CENT. SOUTH UNIV. (SOCIALSCIENCE)  Aug. 2012  制度分割下地方政府“土地财政”之转型路径探析 尹超  (中南财经政法大学法学院，湖北武汉，430073)  摘要：中央针对房地产市场连续实行严厉调控以来，房地产价格上涨势头得以遏制。与此同时，部分地方政府却 频频以 “试探性救市”措施寻求政策 “微调”空间，凸显地方政府根源于 “土地财政”的窘境。实现地方政府 “土 地财政”之转型，必须优化和增加制度供给，建立财政风险分散机制，打破对非规范、非正式财政路径的严重依 赖。 关键词：土地财政；土地出让金；中央政府；地方政府 中图分类号：D912.29  文献标识码：A  文章编号：1672­3104(2012)04−0118−06  伴随着市场经济的高速发展，我国工业化和城市 合，然后合法拍卖。目前，地方政府的土地财政依赖 化水平不断提高，对具有承载安居功能的土地需求也 主要集中在以下两个方面。  越来越多。许多地方政府财政过度依赖土地出让金等 1.  以招、拍、挂等方式出让土地获得巨额出让金 土地收益的短期行为而衍生出的一系列“土地财政” 收入 问题，引起学界广泛关注。土地财政，又叫第二财政， 根据《土地管理法》的相关规定，只有经营性用 是指以政府为主导、围绕土地使用权出让所进行的财 地才能给地方政府带来巨额的土地出让金收入，是地 政收支行为和利益分配活动。近年来，中央政府狠下 方政府预算外收入的主要来源。政府“财政预算内靠 力度调控房地产市场，土地市场交易趋冷，使地方政 城市扩张带来产业税收的增量，预算外则靠土地出让 府应对财政危机时捉襟见肘。在“土地财政收入的减 [1]  形成收入” ，乃名副其实的土地财政。  我国城镇化进 少已造成各地资金紧缺的现实”的环境下，土地财政 程加快导致居民住房需求不断增加。地方政府为解决 ① 模式导致的潜在问题已逐步显露且不容忽视 。因此， 资源的“刚性约束” ，出于政绩评价和解决实际问题的 只有对“土地财政”问题的现状、缺陷作出细致的分 需要，对房地产市场 “一往情深” 。在前一轮地方政府 析，才能真正找出政府 “土地财政”问题的困局所在， 主导的城市扩张中，地方政府通过扩大新增建设用地 保障土地资源的合理利用。 规模，以出让土地方式获取土地出让金。土地出让范 围的扩大，使土地出让金收入非常可观，成为地方政 一、 “土地财政”的现状及危害 府财政收入的有效增长点。政府在集体土地征用和国 有土地出让中处于完全主导的地位，可以运用降低征 政府实行土地收购储备制度，主导土地供给，再 地价格、提高出让价格的剪刀差方式，通过极低的征 将土地进行招标拍卖，以此获得大量土地出让金收入 地补偿费拿到土地，再以较高出让价格出让土地。通 作为地方政府财政收入的重要补充来源。但政府采取 过上述途径，地方政府获取了巨额的土地出让收入。  的非饱和型供地的做