蓄滞洪区建设和管理立法冲突和法律缺位分析——以《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照(1)研究.pdfVIP

水资源、水环境与水法制建设问题研究 ——2003年中国环境资源法学研讨会(年会)(2003．7．24．29·青岛)论文集 蓄滞洪区建设和管理立法冲突和法律缺位分析※ 一一以《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照 王小钢’ 摘要：本文以地方规章《武汉附近蓄滞洪区建设与管理暂行规定》为参照，分析了其与《中华人民共和国 防洪法》、((中华人民共和国防汛条例》和((湖北省分洪区安全建设与管理条例》的冲突．在土地利用分区 管理、洪涝灾害监测和防洪通讯、洪水影响评价报告、洪水保险、洪水基金、行政指导和公众参与方面， 有关蓄滞洪区建设和管理的立法缺乏制度性和系统性．最后提出应当转变蓄滞洪区建设和管理立法指导思想． 关键词：立法蓄滞洪区建设管理法律冲突法律缺位 《中华人民共和国防洪法》(1997)规定，蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤背水面以外临时 贮存洪水的低洼地区及湖泊等。有关蓄滞洪区建设和管理的立法主要包括《中华人民共和国防洪法》、 《中华人民共和国防汛条例》(1991)和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(2000)等法律、行政法规， 以及《湖北省分洪区安全建设与管理条例》(1996)、《天津市蓄滞洪区管理条例》(1996)和《河北 省蓄滞洪区管理办法》(1997)等地方法规和规章。1988年国务院批准的《关于蓄滞洪区安全与建设 指导纲要》和1998年洪水后提出的“32字”方针中的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”对蓄滞洪 区建设和管理也起了很大作用。 一、立法概述 《中华人民共和国防洪法》规定，各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依 照国家规定予以补偿或者救助。第三十二条规定，“因蓄滞洪区而直接受益的地区和单位，应当对蓄 滞洪区承担国家规定的补偿、救助义务。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府应当建立对 蓄滞洪区的扶持和补偿、救助制度。国务院和有关的省、自治区、直辖市人民政府可以制定洪泛区、 蓄滞洪区安全建设管理办法以及对蓄滞洪区的扶持和补偿、救助办法。”国务院制定了《蓄滞洪区运 用补偿暂行办法》，但没有制定《蓄滞洪区建设和管理条例》和《蓄滞洪区扶持和救助办法》。湖北 省也没有制定《湖北省蓄滞洪区扶持和补偿、救助办法》。 《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》第一条规定，为了保障蓄滞洪区的正常运用，确保受洪水威胁 的重点地区的防洪安全，合理补偿蓄滞洪区内居民因蓄滞洪遭受的损失，根据《中华人民共和国防 洪法》，制定本办法。第三条规定，“蓄滞洪区运用补偿，遵循下列原则：(一)保障蓄滞洪区居民的 基本生活：(二)有利于蓄滞洪区恢复农业生产；(三)与国家财政承受能力相适应。”基本生活保障， 是指保护蓄滞洪区居民财产和人身安全，以满足其基本生活需要。有利于恢复农业生产，是指目前 补偿居民财产损失主要考虑灾后农业重建和农业生产恢复。对于蓄滞洪区内的其他社会经济损失和 间接损失，如行政机关、学校、卫生、水利和工商企事业等遭受的损失，则通过各自系统筹集资金 解决，有的企事业单位和重大资产应纳入保险业。与国家财政承受能力相适应，是指在能力许可范 围内补偿最急切需要救济的居民损失。 《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》作为指导蓄滞洪区管理和建设的一般规定，在颁布后的 二十多年中起到重要的作用，但不能适应经济发展和社会发展的需要。首先，不能适合《中华人民 共和国水法》(2002)和‘中华人民共和国防洪法》的需要。其次，《关于蓄滞洪区安全与建设指导 纲要》将洪水当作灾害，没有当作资源。条款主要涉及土地利用和产业活动的限制、就地避洪、安 全撤离措施等，缺乏农业生产结构安排、替代经济技术指导和投资贷款补贴优惠方面的措施。再次， 缺乏流域综合管理的思想。最后，缺乏法律强制力，尤其是安全设旎建设和管理，防洪通讯制度和 洪涝灾害监测制度部分缺乏强制力，将危及蓄滞洪区的安全和运用调度。纲要行政是一种行政指导， 适用于需要“规制缓和”的领域，不能适应洪水防治的需要。应修改并将之升格为《蓄滞洪区建设 和管理条例》。至于蓄滞洪区内农业结构安排和投资贷款补贴可以继续实麓纲要行政模式。 ’本文为世界自然基金会(WWF)资助的湖北武汉新洲区涨渡湖流域环境法律问题研究》项目(编号为 CN0088．04-HS02)初步成果之一． ‘王小钢，武汉大学环境法研究所2001级硕士生．430072湖北武汉。