第六讲公共服务的理论和实践.ppt

一、公共服务的内涵与分类 公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称。 分类： 1.维护性公共服务 2.经济性公共服务 3.社会性公共服务 1.维护性公共服务 是保证国家机器的存在和运作的公共服务，如政府的一般行政管理、法律与司法、国防等。这类服务的需求层次较低，即使是最贫困的人们，对此类服务也有基本的需求。政府用于维护性公共服务的开支必不可少，但又不可太多，当政府机构和工作人员的数量与规模超过必需时，多余的机构和人员以及由此导致的多余的维护性经费，就是一种浪费。 2.经济性公共服务 它是指政府促进经济发展的公共服务，通常是生产性的，如政府对公共项目和国有企业的股本投资、对产业活动提供的价格补贴、应用性研究资金投入、政府对固定资产的投资等。经济性公共服务的直接受益者主要是企业，而不是作为个人消费者的一般公众。 3.社会性公共服务 它是指政府提供的社会性服务，如文化教育、社会保障和福利性收入转移支付等。此类支出的最大特点是具有某种“公民权利”的性质，如教育作为一项基本权利被许多国家写进了宪法。社会性公共服务还具有较强烈的再分配功能，对平等目标的关注在社会性支出的分配中居于重要地位。只有在经济发展到较高阶段后，公民才享受到较高水平的社会性公共服务。 各国公共服务职能演变的历史过程是：起先，政府的公共服务主要是维护性公共服务；后来，为了弥补市场失灵和促进经济发展，政府职能扩展到经济性公共服务领域；随着人均国民收入的提高，公民对教育、医疗卫生、社会保障等社会服务的公共需求不断增长，政府职能进一步扩展到社会性公共服务领域；最后，社会性公共服务成为政府公共服务的主要内容，维护性公共服务和经济性公共服务的比重相对下降并保持在一定水平。 资料链接： 教育公共服务、社会保障、公共医疗卫生服务、就业公共服务、环境保护、公共事业、科技公共服务等方面是当代政府公共服务的主体和核心部分。其中，教育、公共医疗卫生、社会保障等社会公共服务是西方发达国家政府职能的主要内容。（1）教育公共服务。据世界银行统计，1994-1997年，高收入国家公共教育支出占GDP的百分比约为5.4%。（2）社会保障。目前高收入国家社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上。（3）公共医疗卫生服务。据世界银行估计，1998年高收入国家公共卫生保健支出占GDP的比重为6.1%。仅以上三项社会公共服务支出相加，占GDP的比重就达到了36.5%以上。目前，高收入国家最大的财政支出项目是社会性公共服务支出。 二、公共服务理论的演变过程 1、社会政策学派与公法研究阶段： 明确提出“公共服务”概念 19世纪后半叶，德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳（1835-1917）极力主张财政的社会政策作用，大大扩展了政府职能的范围。他认为，政府除了具有维护市场经济正常运作的作用以外，还具有增强社会文化和福利的作用；他强调公共支出具有生产性，并初步提出了公共服务的概念。 1912年，法国公法学者莱昂·狄骥明确提出“公共服务”概念并将其作为现代公法制度的基本概念。狄骥这样来定义公共服务：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。 2、公共经济学研究阶段：明确提出“公共产品”概念 凯恩斯主义 新古典综合学派（萨缪尔森） 1954年发表《公共支出的纯理论》一文，首次提出了“公共产品”的明确定义。认为公共产品的特征是：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。萨缪尔森认为，由于市场失灵的存在，市场经济中存在不完全竞争、外部效应等生产和消费无效率的情况，必须通过政府干预，由政府调节公共产品以调节经济运行。因而，政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。 3.新公共管理研究阶段：“公共服务”成为公共管理的核心内容 公共服务成为公共行政与公共管理的核心内容。公共管理学者在1987年将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”。随着经济学研究方法对公共行政传统主流理论的严重挑战，公共行政研究广泛采取了以消费者为导向的方法来研究公共服务，出现了“在提供公共服务上宁要小规模机构不要大规模机构的倾向；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元结构（宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国选举产生的学校董事会制度），而不要单一的、无所不包的供给方式结构的倾向；宁可向使用者收费（或至少是指定了用途的税收），而不把普遍税金作为资助不具公共利益的公共事业的基础的倾向；宁要私人企业或独立企业而不要官僚制作为提供服务工具的倾向。” 西方公共服务新理念 （1）泛公民本位 在经济全球化的背景下，政