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土地储备以及一级开发相关法律问题研究 法律事务部 仇彬戎 摘要：土地储备制度在土地的合理规划利用以及有序开发方面发挥了比较大的作用。这 种制度由地方政府肇始，随后在中央层面由国务院颁布《土地储备管理办法》加以规范。但 是由于《土地储备管理办法》的规定较为原则，所以各地方根据本地区的情况分别规定了各 地方的操作方式，就使得具体的实践情况较为复杂。本文拟总结常见的土地储备以及一级开 发的模式，总结其实施以及融资过程中的法律问题，以期对实践操作有所裨益。 关键词：土地储备 一级开发 土地储备机构 土地储备融资 土地储备制度在土地的合理规划利用以及有序开发方面发挥了比较大的作用。这种制度 由地方政府肇始，随后在中央层面由国务院颁布《土地储备管理办法》加以规范。但是由于 《土地储备管理办法》的规定较为原则，所以各地方根据本地区的情况分别规定了各地方的 操作方式。另一方面，在全国层面推广的土地储备制度又进一步改变了土地一级开发项目的 操作模式，使得土地的一级开发与土地储备制度密切相关。本文拟对土地储备以及一级开发 的相关基础法律关系和土地储备以及一级开发的融资手段进行分析，以备参考。 一、土地储备以及一级开发的概念 1.土地储备制度的概念 我国土地利用制度的构建，以1986 《土地管理法》为分界，划分为不同的阶段。《土地 管理法》出台以前，我国土地利用总体上处于一种无秩序的状态，以指令性划拨为取得土地 的主要方式。自1986 年《土地管理法》颁布后，一定程度上明确了土地上的法律关系，即 国有土地为基础，土地为国家所有，国家转让土地使用权。但是因为计划经济时代遗留下来 的无偿利用的土地大量存在，产生了多头供地的现象。为了解决土地利用过程中多头供地、 1 方式不规范等问题 ，规范土地供应渠道，集中土地供应，很多地方引入了土地储备制度。 土地储备制度借鉴了发达国家已经成熟的土地利用方式，世界银行对其的定义为“土地储备 是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地、开展必要的平整工作， 然后将土地出售和租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地 储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府 的目标，并高效、有序的促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升 值而产生的收益。”在我国，根据 《土地储备管理办法》第二条的规定，土地储备是指市、 1 《土地储备法律问题研究》，盛雷鸣、史文韬主编，法律出版社2007 年3 月版第2 页 1 / 8 县人民政府国土资源管理部门为取得实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法 取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。与国外不同的是，我国土地储备周期 较短，一般均是即征即用，在土地储备时，该储备土地未来的规划就已经非常明确，另外我 国土地储备的目的是为了供应市场，所以其环节不包括出租。 2.土地一级开发的概念 实践中，一般把按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的 城市国有土地和农村集体土地进行统一的征收、拆迁、补偿、安置，以进行城市基础设施建 设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到建设条件的前期开发活动称为土地一级开发。 土地一级开发的定义有广义和狭义之分。广义的土地一级开发是政府在国有土地使用权 出让前对土地的综合整理，包含了土地征购、土地开发与土地储备三个环节，政府应完成土 地收回、收购、整治、置换、征收等土地收购储备，由政府取得完整的国有土地所有权，并 确定地块的规划和指标、市政配套设施实施条件以及供地计划等一系列开发事项。而狭义的 土地一级开发仅仅指土地开发整理，即政府土地储备机构或企业对收购储备的国有土地进行 地上物拆除、场地平整、市政配套基础设施建设等，达到“三通一平”、“七通一平”或者其 他供应“熟地”的条件。在本文，土地一级开发是指狭义上的一级开发。2 从理解角度来说，一级开发与土地二级开发相对，是土地一级开发主体取得土地并进行 生地转熟地的整理工作，使得其具备挂牌出让并进行二级开发的条件。一级开发服务的是土 地一级市场服务的，二级开发则是为二级市场服务的。 土地储备制度与土地一级开发制度之间的界限相对模糊，一般来说