清代火耗归公和养廉银制度的启示.doc

地方财政研究/2009．3/第3期清代雍正皇帝实行耗羡归公与养廉银制度，整饬了吏治，充裕了财政，刷新了政治局面。对所谓“康乾盛世”的出现起了重要作用。一、为什么要实行火耗归公和养廉银制度在介绍实施理由之前有必要先解释火耗归公与养廉银两术语，“火耗”是地方官以纳税人交纳的碎银铸成整块绽银有损耗为由，在正税外加征的名目，始于元代。清康熙时火耗加征严重。御史赵申乔讲：“惟横征私派之弊，其祸尤烈，如收解钱粮，私加羡余火耗”。①羡余是唐中期地方官为讨好皇帝（或上司），以税收盈余的名义进贡而在税外勒索的名目②，流传至清代。所谓火耗归公就是将火耗收支由暗箱操作变为公开，由官员自行处理变为以省为单位，纳入中央预算管理。火耗归公后，羡余等其他的私征乱派也纳入火耗归公的范围，所以又称耗羡归公。所谓“养廉银”，是指火耗归公后增加地方与中央官员的薪俸支出，实行高薪养廉。其所以称养廉银，是希望官员增加薪俸后，保持清正廉洁，不再私征贪占。雍正皇帝为什么要实行耗羡归公和养廉银制度呢？第一，官贪造成国库亏空，必须通过整顿，充实库帑。雍正即位时户部的存银数由康熙四十八年（1709年）的5000万两降到800万两。官员贪污滥用已造成各省钱粮亏空。据《雍正年间谕旨》载：当时管理和使用财政资金的官员滥用贪占已成风气。朝廷内的六部（吏、礼、刑、户、工、兵），外自藩司以及州县，无不相习成风。各省挪缺侵蚀、动辄上万。督抚亦串同作弊，往往通过威胁利诱的手段要求各省管理财政的藩司提供经费。“藩库钱粮亏空近来多至数十万，盖因巡抚之赀用，皆取于藩司。或以柔和交友，互相侵挪，或先钩藩司短长，继以威制勒索，分肥入己。”③富饶的江苏省赋税最重，藩司亏空也为各省之最。这表明国库空虚不是赋税收入少，而是吏治腐败造成的。要国库充盈，必须从治理官贪入手，规范官员的收支行为，由暗箱操作转为公开，由地方各自为政转为中央统一的管理。也就是说耗羡归公成了必然的选择。清代火耗归公和养廉银制度的启示陈光焱（中南财经政法大学，武汉430073）内容提要：清代雍正年间实行火耗归公与养廉银制度，既是整饬吏治、缓解财政恶化的需要，也是雍正皇帝借改革立威，巩固统治地位的需要。改革将预算外的收支行为由暗变明，由各自为政转为统一规范，促进了吏治清明和财政收入增长，人民的隐形负担也有所减轻。然而，改革是以对官员厚禄养廉为代价实现的，民生并未改善。它给今天的借鉴在于：廉政建设与财政改革应结合，治官与治财相结合；预算外制度外的收支，关系国家治乱兴衰，不能等闲视之；治理它必须从人民的根本利益出发，由以官为本变为以民为本，这就必须实行相关的体制改革。关键词：火耗归公养廉银吏治中图分类号：F812.9文献标志码：A文章编号：1672-9544（2009）03-0076-05教育部人文社会科学批准号07JA790061项目成果。①《皇朝经世文编》卷30《吏政》六，赵申乔“禁绝火耗加派以苏民困示”。②白居易在《重赋》一诗中讲：“号为羡余物，随月献帝尊，夺我身上暖，买尔眼前恩”。③《清世宗实录》卷3，雍正元年正月辛巳。史海钩沉76地方财政研究/2009．3/第3期第二，火耗屡禁不止在于上下串通分肥，必须通过改革理顺上下级的关系。火耗征收屡禁不止，原因在于上下串通分肥。下级得到上级的默许、庇护，加征才无风险。上级接受了贿赂，自然不会查办违法加征。雍正认识到改变串通作弊，消除权钱交易，才能促进上下级关系正常化。他在召集群臣讨论火耗归公时讲：“州县征收火耗，分送上司，以致有所借口，肆其贪婪。上司瞻绚容隐，此从来积弊也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎”。①这就是说，承认火耗收入合法，由中央支配，规范用途，拔给下级。这样，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也理直气壮地监管下级。即通过改进治财体制，促进官员廉政和依法行政。第三，雍正即位之初，既要通过改革开创新局面，又要取得官员的拥护，就推行养廉银制度。实行火耗归公，一些地方和中央官员会损失既得利益。以耗羡归公收入的一部分用作官员俸禄补贴，不仅会得到清廉官员的拥护，过去分肥的官员也不会反对。可以说雍正是以养廉银为代价，换取火耗归公的顺利实施，使官场的贪腐之风得到整饬。由上可知，雍正推行火耗归公和养廉银制度是客观需要，也是他深思熟虑的结果。所以他即位后就迅速推行。在康熙去世的当月（1722年12月），就对当年9月康熙在年羹尧、噶什图奏请火耗归公“断不可行”的批谕作了修正。他说：“岁税之外所有羡余，该抚奏闻起解，应赏给者再行赏给，尔等会同户部工部议奏”。②这里就有提解耗羡另给赏银的意思。世宗的意图一些封疆大臣心领神会。曾任户部主事的诺岷，于雍正元年（1723年）四月授山西巡抚，五月到任后，“疏请将通省一岁所得火耗银提存司库，以二十万两留补无着亏空，余分给各官养廉”。诺岷的疏奏立即得到