我国控制性详细规划的困惑与出路一个新制度经济学的产权分析视角研究.pdfVIP

我国控制性详细规划的困惑与出路 ——一个新制度经济学的产权分析视角 田莉 控制性详细规划(以下简称控规)的引进，为政府控制 展到“保障公众的健康、安全和福利”(Singer，2001)。美国 和引导城市土地开发提供了最直接的工具，是我国城市规 的区划体系是典型的市场经济体制下的产物，由于顺应了 划体系建立以来最重要的贡献之一。透视十多年来控规 城市与经济发展的需求及其法定性特点，为房地产开发提 在我国的发展，成绩有目共睹，为推进我国城市管理的规 供了市场确定性，因而时至今Et，仍是城市管理最为重要 范化起到了一定作用。然而，其面临的困惑与问题，尤其 的工具之一。 是规划师理想与经济发展现实的冲突，同样受到来自社会 英国的发展规划的内容比区划概括得多，主要规定土 各界的强烈关注。对控规(包括法定图则)的讨论，集中在 地利用类型及土地开发强度。和美国区划的最大区别在 控规是否应法定化，控规的编制和审批是否科学，控规编 于，如果开发商提出的开发计划符合区划的规定，他将自 制和审批过程中的公众参与是否能真正落实，控规修编的 动获得规划许可。但发展规划认为由于城市的多样性，规 权力是否应受到监督等(梁江、孙晖，2000；张留昆，2000；邹划编制时很难考虑到各个方面，因此即使符合发展规划的 兵、陈宏军，2003)。对这些问题的讨论，随着深圳1998年开发计划书也不一定获得规划许可，还有待于规划管理部 以法定图则为核心的城市规划体系的建立，一度在城市规 门进一步审定。换言之，美国的区划是法定图则，而英国 划领域沸沸扬扬。然而，七、八年过去了，当时在全国奉为 的发展规划却不是，只是规划管理和审批的依据之一。区 领先的法定图则体系，并没有在除深圳之外的其它城市推 划体系的市场确定性强，尤其是对开发商而言风险较小， 广开来。深圳自身法定图则的实施，反倒面临着来自各方 但灵活性不够；相比之下，英国的发展规划控制体系灵活 的非议与批评，常陷入自我否定的怪圈，某种程度上违背 性较强，对不同开发计划的反应较为敏感，但政府自由裁 了法定图则的法制精神。那么，究竟是控规法定化这一体 量权大，对开发商而言不确定性强。主要原因之一是英国 系本身存在问题，乃至不能适应我国转型期高速的城市发 的用地面积只有美国的1／38，人口密度高达美国的8倍， 展与建设?还是我国目前的政治经济环境，还不足以成熟 因而对土地利用的控制极为谨慎。 到直接引进法定化的控规体系呢?控规之所以重要，最根 谈到控制性详细规划的源起，不能不提到香港的法定 本的原因，在于控规直接界定了土地的发展权，也就决定 图则，因为大陆的城市规划体系，很大程度上借鉴了香港 了土地的市场价值，因而对房地产市场乃至经济发展起着 的体系。作为全世界人口密度最高的地区之一，香港对土 举足轻重的作用。脱离了对控规经济和社会属性的认识， 地使用的控制是相当严格的。在规划体系上，历史上曾作 而局限在所谓“功能合理性”“程序合法性”等方面的讨论， 为英国殖民地的香港并没有简单照搬英国的发展规划体 无异于缘木求鱼。本文的意图，绝非否定和怀疑控规对土 系，而是结合了英美两国开发控制体系的特点，形成了兼 地开发控制与引导的价值，而试图借助新制度经济学的产 具确定性和灵活性的法定图则体系。香港的法定图则涵 权分析框架，通过对控规的法律和经济属性的探讨，研究 盖全港约一半的土地。每一份法定图则显示建议的土地 如何建立适应高速发展的转型期的控规体系，使之既适应 用途和主要道路系统，并同时附有一份”注释”，列明在各 经济的快速发展，又保障公众利益。 个用途地带经常准许的用途(即第一栏用途)以及其他必 须先取得城规会的许可才能进行的用途(即第二栏用途)， 1 我国控制性详细规划的缘起及框架