防范外来物种入侵的立法思考研究.pdfVIP

1111 次 2004-11-16 防范外来物种入侵的立法思考 苏祖鹏* 林芳惠** 摘要：随着交通工具和国际贸易的迅猛发展，外来物种入侵已成为威胁我国生物多样性与生 态环境的主要原因之一。然而，我国现行防范外来物种入侵的相关立法相对滞后，存在许多 不足之处，故本文拟就其存在问题提出自己的几点建议。 关键词：外来物种 入侵 防范 立法 一、外来物种入侵现状剖析 所谓外来物种入侵是指由于人为或自然的因素，生物由原生存地侵入到另一个生态环境的过 程。随着交通运输的迅猛发展和全球经济一体化步伐的加快，据统计，每年有3 亿人口在流 动，每天有200 多万人出入境，每年通过轮船、火车、飞机运输的货物多达50 多亿吨 ，这 些都为世界各地生物的相互交流创造了条件，有害生物被有意无意地带到各地，其威胁已成 为一项全球性的问题。 它不但威胁本地的生物多样性，引起物种的消失和灭绝，而且破坏生 态系统的整体功能，损害我们的基本生命支持系统的健康水平。据国际自然保护同盟（IUCN） 的统计资料显示，外来物种入侵是最近400 年中造成39％动植物灭绝的罪魁祸首，在全球范 围内，它已成为对全球生物多样性构成严重威胁的第二位原因，仅次于生境破坏。美国、印 度、南非等国向联合国提交的研究报告显示，上述三个国家每年受外来物种入侵造成的损失 分别为1370 亿美元、1300 亿美元和800 多亿美元，这还不包括那些无法计算的隐性损失。 在我国，外来物种入侵也造成了严重危害，几乎所有类型的生态系统都不同程度地受到外来 物种的侵害。据统计，松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害 虫每年严重发生与危害的面积约在150 万公顷左右。稻水象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、 非洲大蜗牛等入侵的害虫，近年来每年严重发生的面积达到140～160 万公顷。豚草、紫茎泽 兰、飞机草、薇甘菊、空心莲子草、水葫芦、大米草等肆意蔓延，已经到了难以控制的局面。 外来生物一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大， 费用极为昂贵。如1994 年入侵我国的美洲斑潜绳，目前发生面积100 多万公顷，每年的防治 费用就需4.5 亿元。几种主要外来入侵物种造成的经济损失平均每年达574 亿元人民币。 不可否认，外来物种在一定程度和范围内，为人类的生存和发展提供了条件和机会，给很多 国家和地区带来了巨大的经济效益。但是，有害外来物种入侵对生物多样性、生态环境、产 业安全和人体健康等的危害却也是不可估量的。而大部分有害物种的成功入侵,究其原因，主 要有：不负责任的人为因素，如检疫不严、执法不严、盲目引种，淡薄的生态意识等；缺乏 严格的监测管理机制与全面的检疫体系；缺乏科学的外来生物种的风险-收益评价体系和严格 的科学决策程序等等。然而，笔者认为，外来物种成功入侵并迅速蔓延扩散的最主要原因在 于我国在外来物种入侵方面的立法相对滞后，管理不到位。因此，有必要对现有相关法律法 规存在的问题和立法的必要性进行深入的研究，以为对外来物种入侵进行有效的预防和控制 提供法律依据。同时，要对发达国家相关的法律法规以及国际上相关的公约、协议进行深入 比较与分析，以获得有益之经验。 二、我国现行防范外来物种入侵的立法存在的问题分析 截至目前,我国已先后颁布了一系列与外来物种入侵相关的法律法规，对阻止外来物种入侵起 到了重要作用。但是，从立法的总体现状来看，我国一直没有针对防范外来物种入侵制定专 项的法律或法规，可以援引的条款散见于《海洋环境保护法》（1982，1999）、《植物检疫条例》 （1983，1992）及其实施细则（农业部分和林业部门）、《家畜家禽防疫条例》（1985）及其实 施细则（1985，1992）、《国境卫生检疫法》（1986，1992）及其实施细则（1989，1997）、《进 出境动植物检疫法》（1992）及其实施条例（1997）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992）、 《动物防疫法》（1998）、《渔业法》（2000）、《农业转基因生物安全管理条例》（2001）等一系 列相关法律法规中。如《海洋环境保护法》第25 条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科 学论证，避免对海洋生态系统造成危害；又如《渔业法》第16 条规定：水产苗种的进口、出 口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。对 这些法律法规进行考察与分析，不难发现，目前防范外来物种入侵的立法至少存在以下盲点 和不足： 首先，从立法目的来看，由于我国长期以来对外来物种入侵的认识不足，导致立法